한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.07.10 / 발제자: 김선

 

서론

• 글로벌 헬스 와치 6판은 건강 활동가들에 의한, 건강 활동가들을 위한 책이다. 그들의 “건강을 위한 투쟁”(Sanders 1985)에의 참여는 전문적이거나 제도적인 역할을 넘어 개인적인 헌신을 반영한다.
• 앞 장들을 통해 우리는 그러한 액티비즘에 대한 동기와 필요성을 설명하고, 사회운동에 의한 집합 행동이 무엇을 수반하며, “모두를 위한 건강”을 향한 변혁적 변화에서 무엇을 달성할 수 있는지에 대한 많은 사례를 보여주었다. 
• 페미니스트 운동의 승리에서부터 추출주의에 대한 저항과 보다 진보적인 환경 정책을 위한 분투, 초국적 기업의 막강한 권력을 규제하기 위한 진행중인 투쟁에 이르기까지, 우리는 사람들이 부당한 경제 질서에 저항하고 함께 그리고 지구와 함께 더 건강하게 살 수 있는 방법을 상상하고/성립시키는 능력을 목격했다. 
• 이 장에서, 우리는 이러한 경험들을 한곳에 모아, 민중건강운동(PHM)의 20년 역사를 통해 수집된 이전의 풍부한 교훈들과 함께 엮고, 현재의 억압 시스템에 저항하는 운동들을 지속하는 몇몇 실천들, 생태적으로 정의로운 건강의 비전에 관한 상상을 설명한다.

 

저항의 글로벌화

• 세계 정치 및 경제 시스템과 이를 뒷받침하는 근본적인 권력 구조를 바꾸겠다는 생각은 불가능한 과제처럼 보일 수 있다. 그러나 어슐러 르 귄의 말을 인용하면, 자본주의의 힘은 불가피한 것처럼 보이지만, 왕들의 신성한 권리 또한 그러했다: “인간의 힘은 인간에 의해 저항되고 변화될 수 있다.”(“어슐러 L. 르 귄의 전미도서상 연설: ‘책은 단순한 상품이 아니다’” 2014). 
• 와치의 이번 판 전체에서 설명되었듯이, 사람들과 지구의 건강을 위협하고 불평등을 영구화하는 현재 상황은 자연 법칙에 의해 주어지지 않았다. 그것은 인간에 의해 만들어졌고 인간에 의해 계속해서 형성되고 있다.
• 오랫동안 여러 다양한 환경과 국가에서 불건강의 사회적 결정 요인을 해결하고 더 나은 보건의료를 달성하기 위해 노력하는 개인, 조직, 네트워크가 있었다. 지역과 국가 수준에서 작동하는 사회운동은 더 나은 건강과 감당가능한 가격의 양질의 보건의료에 대한 접근을 위한 조건을 만드는 데 중요한 역할을 수행해 왔으며 계속해서 역할을 하고 있다. 
• 최근까지 이러한 운동은 대부분 지역적 요인을 해결하기 위한 지역적 투쟁이었으며, 글로벌 운동을 구상하고 참여할 필요성은 그리 절실하지 않았다. 그러나 더 나은 건강, 양질의 보건의료, 건강 형평성을 향한 사회적, 정치적 경로가 국가 및 지역 수준뿐만 아니라 글로벌 수준에서 점점 더 결정되는 상황에서, 가장 “지역적인” 문제나 투쟁조차 지난 수십 년간의 세계화 역학에 적어도 어느 정도는 뿌리를 두고 있다. 글로벌 운동을 구축하는 것은 전 세계 시민사회 건강 활동가들에게 중요한 과제가 되었다. 
• 이러한 “지구적인 사람들의 건강 운동”은 각기 다른 역사, 헌신, 정체성을 가진 개인, 조직, 네트워크의 거대한 다양성을 빼앗는(coopt) 것을 목표로 하지 않는다. 오히려 진보적 사회운동의 풍부한 다양성과 역사적 강점인 다양한 목적, 활동 방식, 정체성을 훼손하지 않도록 주의를 기울이면서 적절한 경우 의사소통 연결과 협력을 강화하고, 이러한 운동 전반에 걸쳐 시너지를 창출하기 위해 노력한다.

 

실천과 지식 생성의 장으로서 PHM

• PHM은 그들이 성취하고자 하는 사회 변화의 일부로서 조직하는 방법에 대해 항상 성찰해왔다. 그러한 비판적 성찰은 그들이 주장하는 바로 그 주장과 “모두를 위한 건강한 삶이 현실인 세상; 모든 삶과 다양성을 존중하고, 인정하며, 축하하는 세상; 사람들의 재능과 능력의 융성이 서로를 풍요롭게 할 수 있게 하는 세상; 사람들의 목소리가 우리의 삶을 형성하는 결정을 인도하는 세상”(PHM 2000)이라는 그것의 비전에 대한 책무성을 존중한다. 이러한 야심적인 주장은 PHM 행동의 효과를 개선하고 특히 억압을 재현하는 메커니즘에 영향을 미치는 그것의 힘을 증가시키는 방법에 대한 지속적인 평가를 요구한다.
• 민중 운동의 일원이 된다는 것은 이러한 전략의 책임과 오너십을 공유하는 것을 의미한다. 이러한 전략이 운동 자체에 미치는 영향도 포함한다.  그것은 또한 기존 조직과 네트워크와의 더 강력한 연계를 구축하기 위해 전략적으로 계획할 필요가 있음을 시사한다. 조정된 지구적, 지역적, 국가적 행동에 참여하며, 운동의 가치와 열망을 지지하고 확산하는 공유된 문화를 촉진하면서 말이다. 
• 이러한 도전에 대응하여 2014년과 2018년 사이에 PHM은 6개국(브라질, 콜롬비아, 콩고민주공화국, 인도, 이탈리아, 남아프리카공화국)과 전 세계 수준에서 130여 명의 건강 활동가들이 참여하는 행동연구 프로젝트를 수행했다(Bodini et al. 2019). 연구 전반에 걸쳐 매핑된 실천과 이를 작동시키는 기본 원칙(표 CONCL.1 참조)은 PHM의 변화 이론과 후속 전략 계획(PHM 2020)의 축이 되었다. 기본 원칙은 또한 집합 행동을 강화하는 건강 활동가들을 지원하기 위해 개발된 대중 간행물의 기초자료가 됐다(Viva Salud and PHM 2017). 이 간행물은 관계 구축 및 가치 공유, 조직과 전략에 관한 결정을 할 수 있는 권한의 관리, 가시적인 행동 구축, 참여 장려, 네트워킹 및 경험을 통한 학습 등 지구적인 민중건강운동의 핵심 구성 요소로 식별된 일련의 핵심 실천을 탐구한다.
• PHM의 실천은 공평한 건강체계, 무역과 건강, 영양과 식량주권, 젠더정의와 건강, 환경과 생태계 건강, 전쟁과 이주와 건강 등 6개 주제 영역에서 “모두를 위한 건강 캠페인”을 강화하기 위한 노력에 의해 보완되고 있다. 2018년 말 방글라데시 사바르에서 열린 제4차 민중건강총회 이전에 시작된 6개 주제 서클의 개발을 통해 이러한 영역에 대한 PHM의 보다 직접적이고 범국가적인 참여는 이미 이 책의 여러 장에 소개된 유망한 결과를 낳고 있다. 

 

표 1. PHM의 사회운동 실천, 기본 원칙, 전략적 비전 2020-2025
PHM의 실천	기본 원칙	비전 2020-2025
운동 구축을 통한 권력 증대	운동의 모든 수준(개인, 관계, 커뮤니티, 조직, 네트워크)에 주의를 기울인다. 액티비즘으로 이어지는 경로들을 이해한다. 상호부조를 포함해, 커뮤니티 구축은 운동 구축의 일부이다. 국가와의 협력: 판단의 문제. 사회 운동에는 깊은 뿌리가 있다: 역사를 알 것. 리더십은 필요하지만 책무성도 필요하다. “모든 사람을 위한 건강” 운동과 더 광범위한 정치 운동 사이에 건설적인 연결을 구축한다. 융합(convergence)(연대, 네트워킹, 협업 포함)은 세계화 시대의 운동 구축의 핵심 목표이다.	더 많은 정부들이 “건강에 대한 권리”를 헌법상의 권리로 인정하고, PHM이 대안적 경제 패러다임, 즉 착취 없이 더 평등한, “모두를 위한 건강”을 향한 글로벌 운동에 기여한다.
캠페인과 옹호를 통한 사회변화 창출	캠페인 전략은 변화 이론, 행동 형태, 우발성을 결합한다. 캠페인을 위한 네트워킹은 권한을 강화하지만 투자와 타협이 필요하다. 정책 옹호와 구조적 비판의 균형을 맞출 필요가 있다.	PHM의 캠페인과 옹호 노력이 전 세계적으로 인정받으며, PHM은 전 세계에서 참여하는 가장 큰 운동 중 하나로 존중받는다.
역량 강화를 통한 강력한 옹호층 확대	개인을 넘어서, 관계를 생각하고, 조직을 생각하고, 문화를 생각한다. 역량 강화를 액티비즘으로의 경로(이해, 희망, 회복력)와 관련하여 생각한다. 공식적으로 구조화된 훈련 프로그램뿐 아니라 비공식적인 학습 기회를 구축한다. 커리큘럼 계획을 실천 기회에 연계한다. (대중 교육과 “경험의 체계화”를 통해) 담론에 “신체 지식”을 도입하면 그러한 지식을 공유하고 구축할 수 있다. 전문가의 지배를 피한다: 신뢰, 호혜, 존엄성을 중요시한다.	PHM 국가 서클, 지역, 글로벌 조정이 건강권 및 건강 형평성 문제에 더 효과적으로 개입할 수 있으며, 전 세계의 젊은이들이 그러한 개입을 시행하기 위한 PHM의 가치, 분석, 역량을 공유한다.
분석 및 지식보급을 통한 PHM의 비전 확산	새로운 정보 흐름은 (과학적, 기술적, 법률적 지식에서부터, 세계에서 우리 자신을 이해하는 새로운 방법을 가리키는 선주민 지식까지) 권력을 강화할 수 있다. 활동가들이 필요로 하는 지식을 생산하는 것은 학문적 연구, 연구 종합, 활동가 실천으로부터 배우는 것, 살아있는 경험을 담론에 도입하는 것, 역사, 문화, 정체성을 재이용하는 것을 포함하는 핵심적 사회 운동 전략이다. 글로벌 헬스 와치와 같은 지식 공유는 핵심적 사회운동 전략이지만, 언론, 방법, 언어에 대한 관심과, 지식공유가 연대관계와 권력관계에 내재되어 있다는 인식이 필요하다.	정치경제학적 관점과 건강 형평성이 널리 이해되고, 거버넌스 기구들 내에서 그리고 더 일반적으로, 의사 결정을 내리고 진전을 측정하는 데 정기적으로 사용된다. PHM의 의견이 의사결정자들에 의해 요구되며, PHM 활동가들은 건강에 영향을 미치는 모든 분야의 의사결정 과정에 정기적으로 참여한다.
건강을 위한 글로벌 거버넌스를 통한 지구적, 국가적 정 책변화	국가 차원의 사회 운동에 의한 비판적 정책 참여는 국가적 문제와 국제적 파급력이 있는 문제를 모두 다룬다. 글로벌 차원에서 직접 사회운동에 의한 비판적 정책 참여를 위한 중요한 역할이 있다(국가 차원에서 보완적 옹호와 연계).	PHM은 다른 진보적인 시민 사회 조직과 함께 세계보건기구(WHO)와 다른 글로벌 보건 기관들이 더 민주적으로 기능하도록 영향력을 행사할 수 있다. 중·저소득 국가(LMIC)의 정책 입안자와 기획자는 PHM의 영향을 받아 글로벌 정책 역학에 관한 비판적 전망을 사용하고, 그들에게 영향을 미치는 주요 문제들에 대해 자신의 입장과 동맹을 구축한다.

 

글로벌 헬스 와치 6판의 통찰과 PHM에 대한 시사점

• 글로벌 헬스 와치 이번 판에 포함된 새로운 분석과 투쟁 이야기를 살펴보면, 우리는 전 세계 건강운동의 현재 발전, 활동가들이 유용하게 참여할 수 있는 레버리지 지점, 그리고 우리가 집단적으로 추구할 수 있는 전략에 대해 몇 가지 성찰을 할 수 있다.

 

 

• 팬데믹 그늘에서의 건강 액티비즘

 

• 첫 번째 고려 사항은 코로나19 팬데믹과 그것이 우리 삶의 많은 측면에 부과한 제약을 고려하는 것이다. 예컨대 사회를 건설하는 대안적인 방법을 조직하고, 우리의 반대를 보여주고, 실천할 수 있는 가능성이 그러한 측면에 포함된다. 게다가, 상당수 활동가들이 보건 분야의 노동자인 운동에 있어, 팬데믹은 또한 엄청난 과로의 기간을 의미했다. 이는 종종 휴교로 인한 가정에서의 돌봄노동 증가와 결합되었으며, 특히 (여성) 일선 보건 노동자들의 참여를 위한 (정신적, 신체적) 시간이 극적으로 단축되었다.
• 이러한 도전에도 불구하고 변혁적 변화를 향한 활동가들의 갈증은 줄어들지 않았다. 실제로, 팬데믹에 의한 건강 불평등의 구조적 뿌리에 대한 부각은 우리의 액티비즘에 대한 이유를 훨씬 더 명확하고 설득력 있게 만들었다. 이는 사회적 부정의로부터 가장 큰 고통을 겪는 사람들을 지지하기 위해 행동할 필요성과, 더 생태적으로 정의로운 미래를 위해 필요한 급진적인 변화를 가져오기 위해 노력하는 것 모두에서였다.
• 집회와 시위는 말할 것도 없고, 몇 달 동안 직접 회의가 세계의 많은 곳에서 조직하기 불가능하지는 않더라도 극도로 어려웠다는 사실은 건강 활동가들을 막지 못했다. 이미 국제 조정에 널리 사용되는 온라인 플랫폼은 팬데믹 상황, 국가별 정부 대응(몇 가지 예를 들자면 필리핀, 팔레스타인, 콜롬비아의 경우와 같이 사회 운동에 대한 증가된 억압을 포함하여), 투쟁의 새로운 영역(예를 들어, 코로나19 의료제품에 대한 접근 분야)에 대한 최신 분석을 배포하기 위한 점점 더 많이 사용되는(그리고 인기있는) 공간이 되었다. 언어(주로 영어)와 기술은 여전히 많은 활동가들, 특히 남반구 활동가들에게 장벽으로 남아있지만, 비판적 정보의 가용성과 접근성은 극적으로 증가했다.
• 팬데믹 기간 동안의 액티비즘은 온라인 공간에만 국한된 것이 아니었다. 미국, 아르헨티나, 인도와 같은 국가의 PHM 써클을 포함한 건강 활동가들은 블랙 라이프 매터(BLM), 페미니스트, 농민 운동이 조직한 시위에 결합했다. 젠더와 건강에 대한 PHM 주제 써클의 작업에 힘입어, 지구적 건강 운동은 억압 시스템 간의 교차성 분석에서 성장했고(A2장 참조), 이는 다시 우리가 사회를 조직하고 권력을 분배하는 방법에 대한 체계적인 변화를 요구하는 운동 전반에 걸친 융합의 필요성을 더욱 부추겼다. 상호부조 또한 팬데믹 기간 동안 성장했고 더욱 가시화되었다. 이탈리아에서 인도에 이르기까지 많은 시민사회 단체와 수백 명의 PHM 활동가들이 코로나19의 확산과 봉쇄 조치에 가장 취약한 소외 계층의 기본적인 필요를 충족하고 보건의료 접근성을 개선하기 위해 신속하게 움직였다.
• 팬데믹은 거리 행동, 시각자료, 공연, 음악을 결합한 창의적인 시위 방식을 낳았다. 2020년 “세계 보건의 날”이자 보건의 상업화와 민영화에 반대하는 “전 세계 행동의 날”에, 물리적 동원과 온라인 동원의 결합은 유럽 전역에서 엄청난 성공을 거두었다. 사람들은 “바이러스가 아닌 연대를 확산하라”는 슬로건 아래 포스터와 흰색 종이에 공공보건의료를 지지하는 메시지를 써 창문에 건 뒤 소셜미디어에 공유하기 위해 사진을 찍었다(이미지 CONCL. 1 참조)(“PHM 유럽: 바이러스가 아닌 연대를 확산하라” 2020). 봉쇄 조치는 행동의 지역적이고 지구적인 차원 모두를 증폭했다. 모든 사람들이 집에 머물렀기 때문에 포스터는 이웃과 건물 건너편에서 더 많이 보여졌다. 사람들이 소셜 미디어에 더 많은 시간을 보내고 있었기 때문에(그리고 건강 문제가 갑자기 모두의 걱정이 되었기 때문에) 온라인 시각화 측면에서 동원이 급증했다. 코로나19에 대한 창의적이고 효과적인 사회운동 대응의 다른 예는 Beautiful Trouble 프로젝트(Bloch and Abileah 2020)에 의해 수집되었으며, 한 크라우드소싱 연구는 팬데믹 기간 동안 140개 이상의 비폭력 행동 방법을 기록했다.
• 직접 경험을 통해 실시간으로 교훈을 모을 수 있는 이 능력, 그리고 분산된 작은 이니셔티브를 공통 자원의 풀로 전환하는 이 능력은 연구자-활동가 맥락에서도 사용되었다. 한 가지 예로, 형평성, 인종 정의, 집합적 돌봄, 커뮤니티 및 권력 구축에 중점을 둔 코로나19에 대한 공중보건 대응을 알리기 위해 데이터베이스를 크라우드소싱한 미국의 두 공중보건 단체(Public Health Awakened 및 The Spirit of 1848)의 이니셔티브를 들 수 있다. 

 

 

• 새로운 위협, 새로운 참여의 영역

 

• 팬데믹은 감염의 확산을 통제하기 위한 전례 없는 조치와 함께 정부에 의한 전례 없는 광범위한 인구의 통제를 가져왔다. PHM 소속 벨기에 NGO인 Viva Salud의 “오직 투쟁하는 자들만이 승리한다” 캠페인 보고서는 다음과 같이 적나라하게 경고한다:
  • 코로나바이러스 팬데믹을 막기 위해 많은 정부들이 과감한 조치를 취하고 있다. … 그러나 일부 국가에서는 이러한 조치들이 인권에 부담을 주고 있다. 일부 정부는 민주적 자유를 무기한 제한하고 검역 규칙을 부과하기 위해 과감한 조치를 취하고 있다. 많은 정부들은 또한 사회운동과 인권 옹호자들을 상대로 코로나 위기를 이용하고 있다. 그들은 사회 단체들을 의사 결정에서 배제하고, 시위를 범죄화하며, 필수적인 인도주의적 활동을 방해하고, 활동가들은 경찰 폭력의 희생자가 된다. (Viva Salud 2020)
• 이 보고서는 인권 옹호자와 사회운동 대표자들에 대한 폭력이 지속되고 있으며, 활동가와 사회 문화 노동자들이 협박, 괴롭힘, 무고, 불법 체포, 납치, 심지어 살인의 대상이 되고 있음을 발견했다. 이 모든 것은 코로나19의 영향이 정의롭고 인권을 존중하며 다뤄지는지 확인하는, 더 건강하고 생태적·사회적으로 정의로운 팬데믹 이후 사회를 위해 일하는 그들의 역할을 포함하여 그 어느 때보다 사회 운동이 필요한 시기에 일어나고 있다.
• 정부의 통제가 발휘되는 방법 중 하나는 팬데믹 기간에 기하급수적으로 증가한 분야인 신기술의 사용 증가이다. 디지털화 혁명에 대한 와치 시리즈의 새로운 항목인 B2장은 이것을 건강을 위한 투쟁에서 비교적 새로운 영역으로 규정한다. 이 영역은 활동가들이 그러한 기술이 배치되는 방식에 내재된 통제와 기밀성이라는 복잡한 문제를 분석하는 방법을 배우고, 해방과 권력 강화를 위해 그 사용방식을 재조정하는 전략을 고안하도록 요구할 것이다. 억압적인 감시에 저항하기 위한 활동가들의 노력을 문서화하는 Electronic Frontier Foundation과 같은 조직, 윤리적 기술 대안을 개발하는 활동가 네트워크(예: Algorithmic Justice League, Allied Media Projects, Data for Black Lives, Feminist Data Justice project, Bot Populi), 커뮤니티가 디지털 권리를 행사할 수 있도록 교육하고 권력을 강화하는 네트워크(예: 미국의 Our Data Bodys 프로젝트 및 이탈리아의 Ippolita 연구 그룹) 등, 이 분야에서 활동적인 집단 및 조직들과 협력하는 것이 중요하다. (Electron Frontier Foundation n.d).
• 건강 활동가들은 디지털 감시 시스템으로부터 자신을 방어하는 방법을 배우는 것 외에도 차별적인 설계, 약한 규제, 높은 비용, 의심스러운 효과성이 건강 형평성을 증진할 수 있는 디지털 공공재의 이상을 위험에 빠뜨린다는 사실을, 디지털 건강의 광범위한 정치적 결정 요인을 드러내면서 규탄해야 할 책임이 있다. B2장은 결론에서 “전 세계 건강 활동가들이 디지털 정의와 규제를 의제의 핵심 부분으로 포함시켜, 디지털 기술이 우리의 삶과 생계를 통제할 수 있도록 한 상업적, 정부적, 이데올로기적 권력에 대항하는 동시에, 모두를 위한 건강을 달성할 수 있는 지식 생성, 연결성, 혁신의 대안적 시스템을 수용해야 할 필요성이 시급하다.”라고 강조한다.

 

 

• 융합을 위한 새로운 분야들 – 젠더, 식품, 환경, 무역

 

• PHM 행동연구를 통해 나타난 핵심 원칙 중 하나는 “융합”이다. 우리의 사용법에서 이는 건강에 대한 유사한 우려를 공유하고, 건강 불평등 유지에 신자유주의적 세계화가 수행하는 역할에 비판적인 사람, 조직, 운동이 함께 모이는 것을 의미한다. 융합은 지리적 국경, 문제, 정체성을 넘어 다양한 대항헤게모니적 액티비즘 흐름 간에 합의, 이해, 신뢰, 협력을 구축하는 과정을 포함한다.
• 가장 극적인 사례 중 하나는 1999년 “시애틀 전투”(Smith 2002)였다. 이는 많은 다양한 지지자들을 신자유주의적 경제 세계화 반대 운동으로 불러모은 세계무역기구(WTO) 협상을 중심으로 한 동원이었다. 
• 융합을 위한 한 가지 중요한 도전은 현재의 글로벌 질서가 여러 국가와 환경에서 사람들의 건강 기회에 영향을 미치고 있지만, 그 영향은 지역적 구조와 힘을 통해 매개되며 다양한 방식으로 나타난다는 것이다. 
• PHM 네트워크 전반에서 젠더정의 및 건강과 관련된 문제에서 융합이 분명히 일어나고 있다. 2018년 제4차 민중건강총회(PHM n.d.[a]) 이후 이 헌신적인 PHM 서클은 국가 간 연대와 이니셔티브를 지속적으로 구축해 왔다. 이 서클의 비전은 교차적 정의의 맥락에서 책무성 있고 공평한 건강정책과 건강체계를 만들고 양질의 공적 보건의료에 대한 접근성을 향상시키는 것이다. 단기 목표는 젠더 및 교차적 정의 렌즈를 PHM의 광범위한 작업에 통합하는 것과 활동가들의 역량 강화에 중점을 둔다. 이 와치의 A2장은 그 예시이며, 팬데믹과 공중보건에 대한 과거와 현재의 학습을 주제로 이 그룹이 주최한 일련의 웨비나도 마찬가지다.
• 융합을 위한 두 번째 도전은 더 나은 건강에 대한 장벽으로서 신자유주의적 세계화와 건강의 사회적 결정요인에 대한 PHM의 정치경제 분석이 국제보건 분야의 다른 많은 운동들과 공유되지 않는다는 것이다. 
• 그러나 PHM 행동연구로부터의 교훈은 서로 다른 사회운동 조직 간의 네트워킹, 서로 다른 흐름의 액티비즘 간의 연대 표현, 흐름 간의 개인적 관계의 개발과 심화, 분석 및 전략에 관한 대화, 합의된 영역의 인식, 차이가 있는 문제의 해결, 협력을 통한 이해와 신뢰의 심화를 포함하는 통합을 향한 느슨한 경로를 제시한다. 
• 이것이 선형적인 과정은 아니지만, 예를 들어, 식품과 영양 분야에서 PHM의 핵심 개인들의 참여에서부터 연대를 통한 진행중인 투쟁의 상호 강화, 더 강한 개인적 관계 구축, 공동 전략의 개발에 이르기까지, PHM과 식량주권을 위한 글로벌 운동 사이의 더 긴밀한 관계의 발전에서 추적될 수 있다. 영양 및 식량주권에 관한 PHM 주제 써클의 설립(PHM n.d.[b]), 식품 및 영양에 대한 권리를 위한 네트워크인 FIAN International이 조정한 이 와치의 C5장의 작성, 유엔 푸드시스템 정상회의의 기업 포획에 반대하는 그들의 공동 동원은 이러한 증가하는 융합의 좋은 예이다. (D3장 참조).
• C4장을 작성한 환경 및 생태계 건강에 관한 PHM 주제 써클은 추출주의 권력이 사람들이 가진 것을 빼앗고 환경을 착취하기 위해 유사한 방식으로 행동하는 여러 국가에 걸친 융합의 또 다른 예를 보여준다. PHM 캐나다와 같은 북반구의 서클은  캐나다에 기반을 둔 글로벌 추출 기업의 해악에 저항하고 국내외에서 이들과 충돌하고 있는 지역사회를 지원하기 위해 일련의 운동 실천(대중적이고 학술적인 지식의 생산과 보급, 지역사회의 캠페인 지원 요청 및 긴급 행동 요청에 대응, 직접 행동에 참여)을 통해 행동한다. 남반구의 지역사회와 PHM 활동가들은 피해 지역 투쟁의 일부일 뿐만 아니라 인간과 영토 사이의 조상 대대로의 관계에 뿌리를 둔 생명과 (집단적) 건강에 대한 개념(수막 카와이 또는 부엔 비비르, C4장의 사례 연구 1 참조)을 통해 투쟁의 비전을 제시하는 데 기여한다. (영토가) 생태계, 물, 토양, 토지, 종자, 생물다양성 등 “물질적 영토”와 지식, 돌봄, 유대, 문화 등 “비물질적 영토”를 모두 포함한다는 C5장에 표현된 견해는 특히 투쟁의 경쟁적 공간으로 영토를 이해하는 데 (그리고 거기 들어가는 데) 유용하다(Rosset and MArtinez Torres 2016).
• 많은 PHM 활동가들이 “미래를 위한 금요일”과 “멸종 반란”과 같은 글로벌 환경 운동에 개인적이고 집단적으로 참여하는 것은 기후 변화가 (2021년 9월 전 세계 200개 이상의 의학 및 보건 저널에 게재된 사설에서 선언한 바와 같이) “전 세계 공중 보건에 대한 가장 큰 위협”이라는(Choi-Schagrin 2021) 인식에 의해 뒷받침된, 융합으로의 또다른 (초기) 움직임이다. 이러한 점을 인정하면서, 최근 몇 년간 영국의 Medact와 같은 건강 NGO들은 기후 변화와 인간 건강에 대한 위협의 과학에 관해 건강 커뮤니티를 교육하고, 세계적인 화석 연료 폐기 운동을 지원하고, 보다 지속 가능한 형태의 식품 생산과 소비로의 전환을 촉진하며, 건강한 에너지 정책이 어떤 것인지에 관한 보다 정보에 입각한 토론을 가능하게 하는데 초점을 맞춘 프로그램들을 만들었다. Medact는 또한 대중을 민감하게 하고 의사 결정자들에게 영향을 미치기 위해 보건 노동자들이 그들의 신뢰를 활용하여 이러한 위협에 대해 언론에 말할 수 있도록, 권력 강화를 목표로 하는 훈련을 조직한다.
• 무역 분야는 사회 운동 융합을 위한 새로운 공간이기 보다는 많은 융합이 시작된 곳이다. “시애틀 전투” 이후로, 건강 활동가들은 건강을 해칠 수 있는 무역 및 투자 협정에 반대하는 다른 시민사회 단체들에 합류했다. 무역 문제에 대한 액티비즘 또한 이전의 전반적인 반대 시위(물론 여전히 존재하지만)에서부터 새로운 조약 규칙이 더 건강을 보호하게 하기 위한 언론 캠페인과 공식화된 옹호로 전환되었다(D2장, 박스 D2.3 참조). 현재, 무역과 건강에 관한 PHM 서클은 특히 지적 재산권과 의료 제품의 가용성 및 접근성과 관련된 문제에 집중해 있으며, 이는 팬데믹 기간 동안 그 중요성은 과소평가할 수 없다. 그러나 이 와치의 여러 장에서 기록했듯이, 무역 규제가 건강에 미치는 영향은 다양한 수준에서 발생하며 우리의 조정된 관심을 받을 가치가 있다. 우리는 확대될 수 있는 강력한 국가 경험을 가지고 있다. 예를 들어 브라질의 ACT 건강 증진 네트워크는 담배, 식품, 음료, 알코올의 생산, 홍보, 소비의 산업 활동을 체계적으로 모니터링한다. 이러한 모니터링은 코카콜라와 브라질 보건부의 새로운 파트너십을 폭로하고 탄산음료 산업에 대한 정부 보조금의 범위를 밝히는 것과 같은 그들의 옹호 및 액티비즘 노력(C3장, Box C3.3 참조)에 사용된다. 이 작업은 전국적인 언론 보도로 이어졌고 이러한 보조금을 중단하기 위해 지지을 동원하고 있다.
• 이러한 투쟁의 기저에는 D5장에 설명된 바와 같이 초국적 기업과 국가 간의 권력 불균형이 있다. 아래로부터의 권력 구축에 초점을 맞춘 D5장의 박스 D5.1은 1960년대부터 시작된, 저항 전략(옹호, 대중 동원, 법적 소송)과 대안적 개발 모델에 대한 제안을 결합하여 기업 면책 문제를 국제 정책 의제의 최상위로 끌어올리는 데 성공한 여러 사례를 소개한다. 이는 2012년 피해 지역사회, 노동조합, 사회운동, 인권 네트워크가 주도하는 “민중 주권 회복, 기업 권력 해체, 면책 중단을 위한 글로벌 캠페인”을 창설하는 토대가 되었다. 2년 후, 캠페인은 유엔 인권이사회가 인권과 관련하여 초국적기업(TNC)과 기타 기업에 대한 국제적으로 법적 구속력을 갖춘 도구를 구체화하는 결의안을 채택하면서 역사적인 승리를 거두었다. 협상이 계속됨에 따라 캠페인은 광범위한 협의를 조직하고 비판적인 피드백을 제공하며 구속력 있는 조약이 점점 더 많은 국가의 운동 의제에서 핵심 이슈가 되도록 하기 위해 범위와 참여를 확대하고 있다.
• 지구적 건강 운동이 융합 측면에서 성장할 수 있는 다른 분야는 노동과 건강, 전쟁과 건강인데, 각각 이 와치의 C2장과 C6장에서 다뤄졌으며, 활동가들이 변화를 위해 참여할 수 있는 레버리지 지점을 기록한다. 둘 다 개별 PHM 구성원과 일부 국가 서클 또는 지역이 헌신 하고 있는 분야이다. 예를 들어, 유럽의 PHM은 보건의 상업화와 민영화에 반대하는 행동의 날을 위해 보건 부문 노동조합과 협력하고 있으며, 바르셀로나에 기반을 둔 “건강권 행동” 네트워크와 함께 2021년 5월부터 6월까지 조직된 국제민중건강대학(IPHU)에 그들의 대표자 중 일부를 참여시켰다. PHM 중동 및 북아프리카 지역은 명백히 지정학적 이유로, 전쟁과 분쟁이 사람들의 건강에 미치는 파괴적인 영향을 드러내는 데 매우 관여하고 있다.

 

상자 1. PHM의 지구적 프로그램과 팬데믹 (생략)

 

결론

• 지난 2년을 돌아보면, “모두를 위한 건강”을 위한 글로벌 운동의 집단적 도전과, 많은 활동가들의 개인적 도전이 크게 증가했다. 팬데믹과 그에 대한 집단적 대응의 실패로 인해, 우리 중 일부는 가족을 잃었고, 다른 일부는 직업을 잃었으며, 일부는 목숨을 잃었다. 게다가, 필리핀에서 콜롬비아, 튀르키예에서 니카라과까지, 건강 활동가들은 증가하는 억압과 폭력에 직면해 있다.
• PHM에 속한 팔레스타인 건강 NGO인 보건사업위원회(HWC)는 이스라엘 점령군의 반복적인 공격을 받아왔으며, 2021년 7월에는 PHM의 글로벌 운영위원회 위원인 Shatha Odeh 대표가 체포되면서 절정에 달했다. 그보다 한 달 전에는 라말라에 있는 HWC 중앙 사무소가 심각한 혼란을 겪었고 군사 명령으로 6개월 동안 문을 닫아야 했다(국제앰네스티 2021). 이러한 폭력적인 행위는 해당 국가 및 전 세계의 저항에 직면했다: 급습 2주 후 팔레스타인 사람들은 봉인을 제거하고 HWC 사무실을 다시 점거했으며, 팔레스타인 및 국제 활동가들은 현재 즉각적인 석방을 위해 WHO가 개입할 것을 요청하는 서한을 포함하여 Shatha Odeh의 자유와 정의를 요구하는 법적 투쟁과 글로벌 캠페인에 힘을 합치고 있다(Devi 2021).
• 터무니없는 억압 행위(HWC는 점령된 팔레스타인 영토의 주요 보건서비스 제공자 중 하나이며 코로나19 대응의 최전선에 있었다)와 사람들의 반응의 결단성은 모두 이 시대 건강 운동으로서 우리가 직면한 것과 어떻게 대응해야 하는지를 잘 상징한다.
• 민중 운동의 역사는 공동의 내러티브로 결합될 때 (더)적절하게 되는 저항 행위로 가득하다. 건강 운동도 예외는 아니다. 사회 운동의 역할은 변화를 가져올 수 있는 힘을 가질 수 있는 조정된 행동을 구축하는 것뿐만 아니라, 서로 알고 배우고 상호 강화할 수 있는 다양한 투쟁과 살아있는 경험을 위한 공간을 제공하는 것이다. 
• 우리는 이 와치가 이러한 목표에 기여하기를 바란다. 최근 몇 년간 세상을 떠난 두 동지, Amit Sengupta와 David Sanders에게 경의를 표하며, 우리는 그들의 어깨 위에 서서 “모두를 위한 건강, 당장!”을 향한 그들의 비전(그리고 고집)을 이어간다.

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.07.10 / 발제자: 최세문

 

들어가기

• 2010년에 구축한 Global Redesign Initiative(GRI)은 당시 금융위기 이후 시작되었는데, 이를 바탕으로 WEF는 2020년 6월 각국 정부와 시민사회에 Great Reset[1]을 요구함.
• COVID-19는 지구적 의사결정의 근간을 바꾸는 사건으로 규정
• 국제 다자간 거버넌스(global multilateral governance)의 결함과 실패를 지적하면서, 기업들이 국가 대신 국제정부체계(global government system)의 중심에 자리 잡아야 한다고 권고
• WEF의 거버넌스 패러다임 = 권력 공유(power sharing)
• 기업들이 의제를 설정하고, 주요 국제 정책에서 국가와 함께 의사결정에 참여하며, 정부 기관, 시민사회를 의사결정과정에 초대할 것인지 결정
• WEF가 선호하는 방식으로 “다중이해관계자 체계(multistakeholder bodies)”
• 권리와 의무를 기반으로 모인 것이 아니라, 이해를 기반으로 참여자가 구성
• 지난 20년 동안 산업 및 거버넌스 분야에서 급증
• Klaus Schwab은 이해관계자 자본주의(stakeholder capitalism)으로 발전하고 있음
• 이 장은 지난 20년간 기업의 권력 급부상을 다르며, 다자 플랫폼에서 기업-국가 파트너십 전략과 건드릴 수 없는 기업의 이익 보호가 결합된 패러다임 작동을 다룸
• 주요 참여자: 다국적기업(transnational corporations, TNCs), 국가, 시민사회운동
• “Planet INC.” 전 세계를 기업화하려는 기업 주도의 WEF 시나리오에 대한 저항 가능성
• 건강과 안녕, 주권, 공공 이익을 추구하기 위한 대안 로드맵 형성 방법을 제시

 

권력의 비대칭: 기업의 특권과 면책의 구조

• 코로나19 팬데믹은 경제, 사회, 환경, 정치적 위기가 얽혀 있음을 보여줌
• 초기에는 고칠 수 있는 것처럼 보였으나
• 기업 중심의 신자유주의적 세계화 시대에 인류와 지구의 향방을 지구적으로 살펴볼 수 있는 프리즘이 됨
• Big Pharma가 팬데믹 하에서 백신의 구원자이면서 백신 이익추구자인 이중 모습을 목격 à 신자유주의적 세계화의 팬데믹 사례
• 국가와 기업 간 권력의 불균형은 국제 금융, 무역, 투자 내에서 지속됨
• 기업 예외주의(corporate exceptionalism)는 WTO, IMF, WB와 같은 국제 무역과 금융기관의 global architecture framework에서 받아들여졌고, 자유무역 및 투자 협정 조항에서 보장되는 특권 내에서도 나타남
• 팬데믹 렌즈를 통한 예: WTO의 TRIPs, 양자간 무역 및 투자 협정 내 투자자국가분쟁채결체계(ISDS)
• 전 세계적으로 이루어지는 권력 불균형에 대한 투쟁은 기업 중심의 약탈적인 경제모델에 대한 반대

 

Box D5.1 지구적 의제에 영향을 미친 다국적 기업의 면책의 역사 ·      탄소발자국과 Global South의 지역사회 파괴는 기업이 무역 및 투자 체제에서 보호 받으면서 끼친 영향으로 명확하게 기록됨 ·      약탈적 자본주의(extractivist capitalism)는 전 세계 모든 대륙에서 나타나고 있음 ·      영향을 받는 지역사회, 농부와 근로자, 다른 부분 등은 TNCs 운영에 대한 구속력 있는 규제를 지속적으로 요구하고 있는데, 기업의 면책과 정의에 접근성 아젠다가 국제 인권 아젠다로 끌어올리고 있음 ·      시사점 –      옹호, 대중 동원, 법적 사례 연구 등의 저항 전략과 대안적 개발 모델에 대한 제안을 결합 –      기업 권력과 체계적인 면책을 국제 정책 의제의 우선순위로 함 –      TNCs를 규제하기 위한 국제적인 구속력 있는 조약을 촉구 Chevron-Texaco Ecuador (1960s) ·      에콰도르 아마존의 원주민들은 1960년대 텍사코(현 체브론-텍사코)가 석유 사업에서 철수하면서 남겨진 석유 폐기물로 인한 피해에 대한 투쟁을 지속함 ·      에콰도르 법원(대법원 포함)의 사건 판결에도 불구하고, 체브론-텍사코는 보상이나 환경 복원을 이행하지 않음 ·      국제법원(국제형사재판소를 포함한)의 모든 사건에 대해 체브론-텍사코는 반박하였으며, 이들 판결은 체브론-텍사코를 유리하게 결론 지음 Union Carbide-India (1984) ·      농약 공장에서 가스 누출로 인해 50만 명의 사람들이 유해 화학 물질에 노출되고, 수천 명이 사망 ·      25년에 걸친 법적 투쟁 끝에 일부 기업 관계자들이 과실로 인한 사망 혐의로 유죄 판결을 받았음. 그러나, 2,000달러의 벌금을 납부 후, 보석금을 내고 석방됨 ·      피해자와 그 가족들은 이 가스 누출 사건에 대한 투쟁을 지속 중 Ogoni People vs Shell in Nigeria (1995) ·      1950년대부터 Ogoni 원주민들은 석유 추출 작업으로 인해 환경과 지역사회가 파괴됨. ·      1990년대에는 시민소요가 발생하였고, 나이지리아 군대에 의한 극단적인 억압을 경험함 ·      시인 켄 사로-위와(Ken Saro-Wiwa)를 포함한 8명의 지역사회 지도자들이 항의 활동 관련하여 처형됨. 지역사회들은 쉘에게 책임, 정의, 해당 지역에서의 지속적인 석유 개발의 종료를 요구하고 있음 ·      런던과 헤이그[2]에서 법정 소송과 관련하여 긍정적인 조치가 진행 중 BP Deepwater Horizon-Gulf Mexico (2010) ·      역사상 가장 대규모의 해양 유출 사고로, 주로 어업 지역사회와 관광 산업에 광범위한 환경 파괴와 생업 상실을 초래함 ·      이 회사는 심각한 과실과 살인죄를 인정받았으며 (폭발로 인해 17명의 작업자가 사망), 여러 개의 형사 및 민사 소송이 있었지만, 책임이 있는 개인들은 어떠한 형 집행도 받지 않음 ·      사고 발생 10년 후인2020년, BP 딥워터 호라이즌 유출 사고 및 해안 방수에 관한 전국 위원회의 전 위원은 미국 의회가 최종 보고서의 권고 사항 대부분에 대해 조치를 취하지 않았음을 밝혔음 No-TAP movement, Lecce, Italy (2011) ·      이탈리아 남부의 레체 지역사회는 트랜스 아드리아틱 파이프라인 (TAP)의 레체 주변의 고대 올리브 정원을 포함한 자원 파괴에 대한 항의로 시위를 벌이고 있음. ·      2021년 3월 19일, 레체 지방법원은 No-TAP 운동의 67명의 인권 옹호자들을 불법 시위 및 사적 재산 훼손 등의 혐의로 유죄를 인정. 3개월부터 3년 6개월의 징역형과 최대 4,280유로의 벌금이 부과됨. 추가로 재판에 처한 25명의 인권 옹호자는 무죄를 선고 받음. Marikana Massacre: Lonmin Platinum Mine PLC (2012) ·      2012년 8월 16일 남아프리카의 마리카나에서 최저생활임금을 위한 파업을 벌이던 론민 PLC 플래티넘 광산의 광부 36명이 사망함 ·      이 광부들에 대한 공격은 론민의 편을 들기 위해 남아프리카 경찰이 벌임 ·      생존자들과 사망한 광부들의 가족들은 여전히 생명과 심각한 부상으로 인한 손실에 대한 정의 추구 운동 중 ·      정부 주도의 조사위원회가 개최되었으나, 거의 10년이 지난 현재까지 결론은 완전히 시행되지 않음 The Rana Plaza Fashion Factory Collapse, Bangladesh (2013) ·      2013년 4월 24일, 유명한 글로벌 패션 브랜드인 나이키, GAP, H&M, 베네통 등의 제품을 생산하는, 3,000명 이상의 근로자들이 거주하는 8층 건물이 붕괴됨. ·      주로 여성인, 최소한 1,134명이 사망하고 2,000명 이상이 부상 ·      분노한 대중과 강력한 캠페인으로 의류 기업들은 의류 생산 공장의 안전 조건에 관한 구속력 있는 협정에 서명하도록 지속적으로 요청 받고 있음 ·      8년이 지난 지금도 심각한 결함이 있는 의류 공급망 모델의 근로자들은 낮은 임금($156 달러/월)을 받고 있으며, 안전 협정을 구속력이 없는 상태로 되돌릴 위험에 직면하고 있음. ·      2020년 8월, Clean Clothes Campaign 네트워크는 COVID-19 팬데믹의 초기 3개월을 다룬 보고서에서, 7개 국가에서 미지급된 임금과 법적으로 지급해야 할 보상으로 의류업계가 32억 달러에서 58억 달러 사이의 미지급 부채를 가지고 있다고 밝힘 Mariana (2015) and Brumadinho Communities vs Vale Brazil (2019) ·      브라질의 베일(Vale) 기업이 운영하는 독성 광산 폐기물을 보관하던 댐이 붕괴되어 인명 피해와 지역사회의 파괴, 주변 지역의 오염 및 주요 강 유역의 독성화 초래 ·      베일 기업: 1990년에 민영화되고 현재는 여러 개인 및 국제 주주들이 공동 소유하며 303개 국가에서 운영 ·      브라질 정부는 마리아나 붕괴 이후에도 2018년에 댐 허가 요건을 더욱 완화 ·      피해를 입은 지역사회들은 캠페인을 지속적으로 벌여 베일은 브루마딘료 사건에서 70억 달러에 이르는 손해 배상을 지불하도록 법원에서 명령을 받았고, 고위 관계자들은 살인 혐의로 선고 예정 ·      한편, 2021년 6월에는 베일의 알레그리아 광산의 싱구 댐의 붕괴 위협 보고됨 Amazon e-commerce giant and workers’ right to unionize, Alabama (2021) ·      최근 알라바마주 베세머의 아마존 “풀필먼트(물류일괄대행)” 센터에서 근로자들이 노동 조합을 설립하기 위한 시도가 있었음 ·      아마존이 이메일 텍스트를 통해 직원들에게 소비재, 도매 및 백화점 노동조합(Retail, Wholesale, Department Store Union)에 가입 여부에 대한 최종 투표에서 “아니오”를 투표하도록 권유함 ·      근로자들은 생계 불안과 직장 상실의 두려움으로 조합 가입에 찬성하지 않음 ·      노동자들은 노동조합을 설립하여 “목소리를 갖고” 근로 조건을 협상할 수 있는 권리를 요구가 가능하기를 기대함 ·      이번 패배는 미국 전역의 미국에서 두 번째로 크고 80만 명의 근로자가 일하는 아마존뿐만 아니라 지구적으로도 근로자들에게도 중요한 사건임. ·      아마존의 “모델”은 무노조, 무자비한 생산 목표, 지속적인 감시, 신속한 인력 교체 및 로봇화가 여러 부문의 근로자들의 일터에서 표준화되고 있음을 보여줌

 

• 기업의 역할은 국가 및 국제 수준에서 주요한 경제 주체로서 오랫동안 인정받아 봄
• 동인도회사(East India Company)의 경우와 같이, 기업의 역할은 식민지와 신식 식민지의 야망과 밀접하게 관련됨.
• 식민국 정부와 민간 회사들 간의 중상주의적 연결은 명백함 (무역주의는 세계적 경쟁이나 외국에서 활동하는 회사들의 경제적 이익을 증진하기 위해 국가 권력을 사용하는 것을 의미)
• 오늘날의 TNCs는 정부의 이익과 직접적으로 연결되는 경우, “국제 경쟁”, “국제 경제 성장”, 무역 및 투자 조약을 통해 지원되는 개방적인 국제 시장의 혜택”과 같은 용어로 감추어짐
• 심지어 “공적개발원조”와 같은 전통적인 “자선적” 영역에도 나타날 정도
• TNCs의 초대형 이익 창출과 자본 축적의 잠재력은 변하지 않음 (Box D5.2)
• 피노체트가 신자유주의적 경제정책을 세계 최초로 주도한 이후, TNCs가 정치적 권력과 국가 및 국제적 수준에서의 민주주의에 대한 위협으로 명확하게 인식되기 시작함
• 기업이 정치적 주체가 되려는 야심은 WEF Great Reset에서 더 체계적으로 제시되기까지 거의 50년이 걸렸음

 

Box D5.2 민간기업의 양자 공적개발원조 참여 ·      Global North의 공여국은 자국의 민간 기업을 ODA에 참여시킴 –      원조가 자국 기업에 도움이 되도록 보장하기 위해, “구속성 원조(tied aid)”를 통해 도입해서 원조 국가에서 상품과 서비스 구입을 요구 –      원조 기관들은 종종 국내 기업이 경제 성장을 촉진할 수 있는 방식으로 개발도상국에 투자하도록 보조금이나 재정적 손실에 대한 보증과 같은 인센티브를 제공하기도 함. ·      국가 소유의 “개발 금융 기관”을 설립하여 Global South의 민간 부문 역할을 촉진함 –      예) 영국의 CDC 그룹, 미국의 국제개발금융공사(United States International Development Finance Corporation) ·      2007-2008년의 글로벌 금융위기로 기업들이 개발금융의 새로운 “파트너”가 되는 경향이 가속화됨 –      점점 더 많은 양자기구와 다자 개발 기구는 민간 부문 기업들을 경제 성장에 기여할 수 있는 주체로, 빈곤 퇴치의 핵심참여자로 인식 ·      2015년 지속가능발전목표(SDGs) 채택 후 이러한 경향이 강화됨 –      공여국들은 매년 수조 달러의 추가 자금을 확보하여 2030년까지 극빈층을 전세계적으로 없애는 것을 포함한 야심찬 SDG 목표를 달성하기에 충분한 자원을 동원할 의지나 능력이 없음 –      민간 부문의 막대한 부를 활용하는 것에 대한 기대가 얼마나 비현실적인지와 관련 없이, 민간 부문에 대한 기대는 개발 분야의 필수 서술이 되었음 ·      공공/민간 재원 조합에서 실망스러운 부분은 동원되는 민간 자본의 양임 –      공공 자금을 기반으로 “동원”되는 민간 자금이 한 공공 일 달러당 10달러로 기대했던 것과 달리, 1:1에 가까운 비율임이 증명됨. –      갈등으로 영향을 받거나 약한 국가에서는 이 비율이 더 낮음 ·      “혼합 재정(blended finance)” –      자금의 대부분은 국제 투자를 촉진할 필요성이 큰 곳이 아니라 안정적이고 투자 환경이 좋은 중소득국가로 흘러, 중산층 시장에 투자하거나 쇼핑몰이나 고급주택단지 같은 곳에 투자됨 –      가처분 소득이 없는, 가난하고 사회적으로 소외된 사람들에게 상품과 서비스를 제공하는 것은 이윤 추구 투자에 매력적이지 않음 –      도시의 빈민가를 위한 식수, 위생시설, 보건의료서비스, 초등 교육과 같은 필수품에 더 나은 접근성 개선이나 극빈층을 위한 양질의 서비스 제공이 민간기업이 이윤을 올릴 수 있을 정도로 기대하는 것이 합리적인가? –      전 세계적으로 이런 서비스는 투자 기회가 아닌 공공재로서 공공 부문에서 제공됨. –      “혁신적인” 재정 메커니즘에 할당된 많은 목표들은 빈곤 감소나 성평등이 아니라 희망사항일 뿐임 ·      더 전통적인 개발 프로젝트와 프로그램에 민간 기업의 참여가 증가 –      이윤을 추구하는 컨설팅 회사와 기업들은 계약 입찰 과정에도 참여하는 등 오랫동안 원조 사업 이행에 참여해 왔음 –      최근에는 “기업의 사회적 책임” 아래 민간 개발 노력에 공공 자금을 지원하거나, 원조 기관들이 비영리 시민사회기구(CSOs)가 기업으로부터 자금을 조달하면 인센티브를 제공하는 것이 점점 더 흔해지고 있음 (한국에서도?) ·      민간 부문 참여 증가의 예: 캐나다 –      2011년에는 시민사회기구(CSOs)에 대한 자금을 삭감하면서, 캐나다의 광업 기업과의 협력을 포함하는 CSO 프로젝트를 위한 특별 자금을 마련함 –      공공기금이 대부분의 재원을 지원했더라도, 기업의 사회적 책임을 지원한다는 명목으로 또는 CSOs의 자원 조달의 대안 형태로 –      이 프로젝트는 사실 캐나다 정부가 캐나다 주식 시장에 상장된 기업들이 주도하는 세계 광업 부문에서 캐나다 기업의 이익을 진출시키기 위한 시도로 해석됨 –      이 이니셔티브들은 지역사회의 땅 또는 주변에서 캐나다 광업 기업의 활동을 수용하도록 장려하기 위해 추진됨 –      광업 기업과의 파트너십을 통해 제공된 외국원조는 채굴 부문의 도입을 획득하기 위한 유인제로 작용하여, 지역사회가 자체적인 개발 우선순위를 설정하는 능력을 약화시키며, 빈곤과 불평등 감소에 불확실한 영향을 미침 (C4장 참조). ·      캐나다와 수원국의 여러 CSO가 반대하여, 캐나다 정부는 2015년에 자유당 정부인 저스틴 트뤼도가 취임한 후 채굴을 통한 개발을 촉진하지 않는 것으로 조용히 전환되었음 ·      그러나, 캐나다 정부는 혼합 재정과 민간 부문의 외국원조 참여를 지원하기 위해 캐나다 개발금융기관을 설립하고, 민간 기업과의 더 긴밀한 협력을 지향하는 “혁신” 이니셔티브에 15억 캐나다 달러를 배정 ·      민간 기업의 공적개발원조 참여의 부작용 –      투자 위험(즉, 잠재적인 손실)을 Global North의 납세자에게 떠넘기면서, 실제로 인간 개발에 큰 영향을 미치지 않는 노력에서 대부분의 이익을 민간 부문으로 이전하는 셈 –      이러한 경우 이니셔티브는 공적개발원조의 불법적인 사용으로 간주됨 –      공적개발원조는 본질적으로 Global South의 경제 발전과 복지에 중점을 둬야 ·      양자원조에서 민간 기업의 참여를 허용하는 공여국은 지구적 발전과 정의를 촉진하기 위해 필요한 자원을 제공하는 자신들의 약속, 의무, 심지어 도덕적 책임을 방임하는 것임

 

기업의 헤게모니 시대와 기업의 사회적 책임

• 1970년대부터 2014년까지 “UN Human Rights Council Binding Treaty Resolution 29/6 on Transnational Corporations”의 궤적은 기업의 헤게모니 대항하는 격렬한 투쟁의 기간이었음
• 기업의 사회적 책임(CSR)의 수사가 부상하면서, 이 싸움은 외딴 시골 지역에서부터 고도로 집중된 수출구역, 병원, 학교, 창고와 같은 다양한 지점에서 발생함

 

역사적 진전의 해 2014년: UNHRC에서 Treaty Resolution 구속

• 시민사회, 인권기구, 해당 지역사회는 즉각적으로 유엔지침원칙(UNGPs)이 TNCs가 인권 의무를 어기고 시민들의 법적 접근을 강화하기 위해 필요한 내용에 미치지 못했다고 비판함 (Box D5.3 참조)
• 이미 2012년 리우 정상회의 동안 150여 개 해당 지역사회, 노동조합, 사회 운동 및 인권 네트워크는 “Global Campaign to Reclaim Peoples Sovereignty, Dismantle Corporate Power, and Stop Impunity”를 설립함
• 법적 구속력 있는 조약을 요구함
• 조약의 원칙과 구체적 내용을 개발하기 위한 광범위한 지구적 협의 과정을 개발함
• 일부 정부도 TNCs와 인권의 국제적 거버넌스에 대한 논의를 다시 시작해야 한다는 필요성을 인식함

 

Box D5.3 1970-2014 UNHRC에서 인권과 다국적 기업의 궤적 ·      1970년대 초부터 2000년대 중반까지 TNCs는 권력을 확대하고 과도한 약탈로 환경을 파괴해 왔음 ·      피해를 입은 지역사회는 정부에 이를 규제할 것을 꾸준하게 요구함 (C4 참조) ·      UNHRC는 TNCs의 위반에 대응하기 위한 이니셔티브는 TNCs가 국제상공회의소와 국제경영자단체연맹(International Organization of Employers, IOE)와 함께 공동 대응하면서 강력한 도전을 받음. –      국제상공회의소와 IOE는 UN경제사회이사회(ECOSOC)에 Consultative Status 보유하고 있음 –      기업의 반격 전략은 유럽과 미국을 비롯한 Global North의 정부들은 “국가의 상징적 기업”의 특권을 보호하고, 이전 식민지 시대와 신식 식민주의의 중상주의를 모방함 ·      2014년 이전 유엔의 TNCs의 인권 규제에 대한 주요 노력 –      UN Center on TNCs: 1975년에 TNC의 활동을 모니터링하기 위해 설립. 1992년 미국의 강력한 요구에 따라 UN 사무총장 Boutros Boutros-Ghali에 의해 폐쇄됨 –      UN Draft Norms for TNCs (2003): 인권에 관한 부속 위원회에서 채택되었으나 유엔인권위원회에서 패배하여 무효화됨(set aside) –      UN Global Compact & MDGs: UN 사무총장 코피 아난(Kofi Anan)과 그의 특별 대표인 존 루기(John Ruggie, 2000-2015) 아래 기업의 사회적 책임(CSR) 시대가 개막. MDGs를 대체해서 2015년부터 2030년까지 지속가능발전목표(SDGs)가 이어짐. 다중이해관계자 프레임워크에서 기업은 SDGs를 수용 –      유엔 인권이사회(UNHRC)가 승인한 유엔 기업과 인권 이행 원칙(UN Guiding Principles on Business and Human Rights)(2011): 은 TNC의 자발적 자기규제를 요구하며, UNGP 홍보와 시행을 위해 국가 행동 계획(NAPs)을 용이하게 하는 비즈니스와 인권 작업 그룹을 설립했습니다(2011년부터 2030년까지 연장됨). ·      위에서 언급된 이니셔티브는 거의 40년에 걸쳐 이어져왔으며, 피해를 받은 지역사회의 지속적인 저항과 TNC의 운영에 대한 구속력 있는 규제 요구에도 불구하고, 기업의 면책과 기업의 자발적 사회적 책임은 멈추지 않음. ·      2011년 UNHRC의 UNGPs 승인은 기업의 자기규제를 기업 책무성의 최고 기준으로 최종 확정하는 것처럼 보임

 

• 2014년 6월은 유엔인권이사회(UNHRC) 결의안 26/9로 역사적으로 획기적인 순간
• 이 결의안은 “TNC와 다른 비즈니스 기업에 인권과 관련 국제적으로 구속력 있는 법적 도구”를 마련하기 위한 “정부간 개방형 실무그룹(Open-Ended Intergovernmental Working Group, OEIGWG)”을 마련
• 비록 근소한 표차로 이루어졌지만, 이는 피해를 받은 지역사회의 역사적 저항이 지속되었고, UNGPs가 기업의 면책과 인권 및 환경 기준 위반에 사람들의 접근성에 해결책을 제공하지 않는다는 점을 강조하면서 얻어냄
• OEIGWG의 노력
• 아직도 Global North의 주요 국가들은 정부의 지원을 받으며 기업들이 저항 중
• 조약의 초안 텍스트가 2018년에 제안되어, 조약 협상 단계로 진입
• 2019년 조약 회의에는 96개 정부가 전례 없이 참여함. 조약 체결에 중요한 요소는 핵심 주체들의 지속적인 참여
• 2020년을 제외하고는 COVID-19 제한으로 인해 비대면으로 진행되었지만, 폭넓은 사회운동과 피해 받은 지역사회의 동원이 이루어짐.
• 매년 Global Campaign, Treaty Alliance 및 Feminists for a Binding Treaty의 연대 이니셔티브로 합류하여 “민중통합주간(Week of Peoples Mobilization)” 개최
• Global Interparliamentary Network (GIN)과 최근에 설립된 지역권한 네트워크(Local Authorities network)이 동원
• 2018년 이후의 조약 내용에 관련된 협상
• 아프리카, 아시아 및 라틴 아메리카에서 현지에서의 협상과 유럽과 미국의 운동을 통해서 풍부해짐
• 구체적인 제안들은 특정 사회적, 환경적, 경제적, 젠더 이슈에 대한 요구에 대한 광범위한 인권 보호를 포함해서 피해를 받은 지역사회와 영역에서 제기된 구체적인 요구를 포함함
• 구체적인 내용은 지금은 모든 대륙의 230개의 사회운동, 노동조합 및 시민사회 단체를 포함하는 Global Campaign의 유일한 성과임
• 내용 제안은 매년 10월에 검토되고 수정되며, Global Campaign 회원들에 의해 OEIGWG의 연속 회의에 공식적으로 (문서 및 구두로) 제안됨
• TNCs의 인권 침해와 사업운영에 직접 피해를 받은 이들의 제안이 견고한 구속력 있는 조약을 만들고, 세부적인 문장 수정은 조약의 초안과 2차 초안을 논의하는 세션에서 제시되고 적극적으로 주장됨

 

***UN기업과 인권 실무그룹의 한국 방문보고서 링크

 

Box D5.4 다국적기업과 인권에 관한 UN 조약의 체결   Global Campaign은 법적 구속력 있는 조약이 모든 인권을 다루고 TNC의 특권과 면책을 다루도록 요구하며, 구체적으로 다음을 포함해야 한다고 주장함 –      인권의 우선순위와 무역 및 투자 조약 및 ISDS 조항의 철폐 등 인권이 계층적 우위(hierarchical superiority)를 설정 –      TNC에 대한 직접적인 법적 의무 정립 –      정부가 TNC의 인권 침해를 해결하기 위해 역외 의무(extraterritorial obligation)에 관해 공조하도록 강제 –      조약을 실행하기 위한 시행 수단을 마련 –      피해자 및 지역사회의 사법적 접근성과 관련된 권한을 포함 –      조약 개발 과정에서 TNC의 영향력과 개입으로부터 기업 포섭에 대항하는 보호 제공

 

국제 거버넌스에서 기업의 견해 – WEF의 역할

• WEF[3]
• 배경: 비록 구속력 있는 조약이 체결될 수 있고 TNC의 지구적 사업운영에 대한 감독이 일부 이루어질 수 있지만, 기업들이 세계적 지배력을 확보하려는 야망은 여전히 남아 있으며, 특히 2000년에 글로벌 컴팩트와 MDGs가 도입된 이후 더욱 지속적으로 나타남.
• 기업의 목소리를 가장 일관되게 대변하는 플랫폼으로 1971년 Klaus Schwab에 의해 설립됨
• WEF는 매년 스위스의 산악 휴양지 다보스에서 개최되며,
• 참석자: TNCs의 CEO, 대통령, 총리, UN 사무총장, WTO, IMF, WB의 관리자, 유럽 위원회 대표, 일부 시민사회단체 초청자 등으로 이들은 Schwab이 “자본주의 속 이해관계자들”이라고 부르는 프레임워크 안에서 상호 작용 (Box D5.5 참조).
• Davos Class: WEF에서의 엘리트 집단을 Susan George이 명명. “정부 없이 통치하는 방식으로의 거버넌스”라는 독특한 차원을 갖는 엘리트 소수 독재정치
• WEF= the first 다중이해관계자 공간(multistakeholder space): 기업과 국가가 새로운 역할을 탐색
• Schwab’s stakeholder theory/framework
• 모든 이해관계자가 “다보스” 공간에서 동등하다는 잘못된 생각을 주장하며, 주요 TNC와 국가 간에 존재하는 경제적, 정치적 권력의 불균형을 인정하지 않음
• 기업들이 보유한 전문지식과 지식으로 국제 위기에 대처하는 역할을 하도록 초대되는데, 이는 국가들이 실패했다고 인식되는 지구적 거버넌스 공백에서 이루어지는 것입니다.
• 기업들과 기업의 사업운영이 이러한 위기의 주요 원인으로 인식되거나 책임 지지 않는 것을 심각하게 인식하지 않음
• 위기가 인식되더라도, 자본주의 체제의 위기로서 보거나 분석되지 않고, 모든 이해관계자들이 “이해관계자”로서 행동하고 기업들이 의사 결정에서 함께 참여한다면 문제를 해결할 수 있는 것으로 인식
• Multistakeholders 다중이해관계자
• 다보스 사고방식의 핵심이었고, 중요한 전략적 정책 및 의사결정에 참여하는 다양한 다중이해관계자들이 참여해 왔음.
• 건강 – 세계보건기구(WHO); 식량/농업 – UN 식량안보위원회(CFS), 세계식량농업기구(FAO); 교육 – 유네스코(UNESCO); 환경/기후 – 파리협정 당사국회의; 인터넷과 데이터 거버넌스 – 세계정보사회정상회의(World Summit on the Information Society, WSIS)
• Multi-Sectoral Work Group on Multistakeholderism (MSI-WG): 지배적인 기업 전략에 대응하기 위해 2020년에 모니터링 및 대응을 위해 설립

 

Box D5.5 이해관계자 자본주의의 부상 ·      2020년 세계경제포럼(WEF)에서는 “이해관계자 자본주의(Stakeholder Capitalism)”라는 새로운 자본주의가 부상 ·      기업의 역할이 주주뿐만 아니라 “근로자, 고객, 공급업체, 지역사회 및 대중” 등 모든 이해관계자를 섬겨야 함 ·      “경영자적” 접근: 1930년대 초부터 1970년대 후반까지 기업 실천을 특징 ·      “주주 자본주의”: maximum shareholder value. 신자유주의 경제의 상승과 일치했지만, 사회적인 연결 고리의 붕괴를 야기하며 많은 국가에서 서로 다른 방식으로 나타났습니다(제 A1장 참조). ·      이해관계자 자본주의의 부활은 주로 “국가 자본주의”(특히 중국, 아시아 영향력)의 부상에 도전으로 간주되며, “내부의 부패”에 취약함 ·      대부분의 활동가들은, 이해관계자 자본주의가 여전히 이익 극대화 전략과 사업운영을 감추기 위한 가면에 불과하다고 주장

 

WEF: Global Redesign Initiative에서 Great Reset까지

• WEF의 다중이해관계자 담론 확대
• 다보스 성명서를 통해 국제 거버넌스에서 기업의 영향력을 증진시키고 있음
• WEF는 초기에는 국가-기업 전략적 파트너십을 촉구했으나, 기업을 중심으로 국제 거버넌스의 의사결정 주요 주체로 자리매김하는 전략으로 전환
• Global Redesign Initiative (GRI)
• 2008년의 금융위기와 관련된 위기 이후, 2010년에 론칭
• 다중이해관계자주의를 거버넌스의 주요 동향으로 발전시키는 로드맵 제시하였으며, 지난 10년동안 WEF의 주문이자 행동 전략이었으며, Great Reset 또한 더욱 발전할 것으로 예상
• Great Reset
• 근거: 모든 이해관계자가 국제 관계의 미래를 결정요인, 국가 경제의 방향, 사회의 우선 순위, 비즈니스 모델의 본질 및 지구공공재의 관리 등을 돕기 위해서 회복을 구체화할 수 있는 기회를 잡아야 함
• 그레이트 리셋에서 WEF는 이미 다양한 다중이해관계자 기구와 기관의 플랫폼으로 자리 잡았으며, 지난 20년 동안 세력을 확대함
• 지구적 거버넌스 기관을 목표로, WEF의 다중이해관계자 접근방식은 사회와 경제의 중요한 영역에서 기업포획의 공격적 전략으로 평가되며, 궁극적으로는 민주주의에 대한 공격으로 간주됨
• 이는 2020-2021년에 수행된 “다중이해관계자 거버넌스” 현상을 다루는 공동 연구 매핑의 예비 결과임
• MSI Work Group: 건강, 교육, 식량, 환경 및 인터넷/데이터 거버넌스의 다섯 분야에서 다중이해관계자 접근 방식의 동향과 영향을 매핑함
• MDGs/SDGs의 언어를 자주 사용하면서 다양한 유형으로 구성되는 다중이해관계자주의가 모든 분야에서 체계적으로 이루어지고 있음을 보여줌
• 각 분야에서 민주적으로 책임져야 하는 다자(정부 간) 기구가 전략적 의사결정과 우선 순위 설정에서 제외되거나 제한되는 등 무책임하고 불투명한 구조에 의해 점점 통제되고 있음을 발견
• 예1: COVAX, WHO가 참여하지만 의사결정 권한 없음 (D1과 D3 참조)
• 예2: Alliance for Affordable Internet, 저개발국가에서 저렴한 인터넷을 제공하기 위한 기구이나, 서비스의 보편적 제공을 위해 UN의 우선순위를 주장하지만, 통신회사의 신자유주의적 구조조정에 중점을 둠
• 예3: Scaling Up on Nutrition (SUN), 인권을 강조한 목표가 있지만, 권고사항과 조치 사항은 영양실조의 직접적인 원인에 대한 좁고 기술적인 해석에 국한되어 위험을 증가시키고 구조적 요인에 대처하지 못하게 함
• MSI 매핑 연구의 데이터는 연구 대상인 다중이해관계자 플랫폼 중 10%만이 인권에 중점을 두고 있으며, 이러한 플랫폼에서는 국제 거버넌스의 인권 기반 접근 방식이 경제 성장과 발전의 원동력으로써 기업을 강조하는 신자유주의적 틀과 공존하고 있음을 발견함
• 많은 정부와 정부간 기구들이 이에 부응해서 다중이해관계자주의는 새로운 기관 설립이나 통치 형태로 도입하고 합법화함으로써 자신들의 역할을 안정화하고 더욱 견고하게 만들려고 시도하고 있음 (Gleckman 2021).
• 다중이해관계자 메커니즘 유행: 2000년부터 2010년까지 42개 설립, SDGs 도입 후인 2010년부터 2020년까지는 57개 더 추가
• 지난 10년간의 다중이해관계자주의
• 지구적 위기에 대한 기업의 대응책으로 끊임없이 주장되고 있음
• 이 맥락에서 WEF는 보건분야를 포함해서 2008년의 국제 금융 위기를 계기로 다중이해관계자 기구의 급증을 가속화하고 있음
• COVAX와 함께 GAVI와 CEPI도 건강 생태계 내에서 자리잡음
• Access to COVID-19 Tools Accelerator (ACT-A)의 세 가지 중요 구성 요소 중 하나로 2020년에 WHO와 함께 COVAX를 공동으로 구축
• 다중이해관계자 기구의 재원
• 기업이 아닌 세계은행을 통한 공공자금으로 제공되며, 일부는 게이츠 재단을 포함한 민간부문도 투입
• 다중이해관계자 기구에 지정된 공공 자금은 기업 중심의 기관을 지원하는 기반 자금을 만들어내고, 이로 인해 참여 TNCs에게 높은 이익을 창출
• 예: Pfizer는 CEO인 알버트 보를라와 함께 CEPI에 참여하고 있으며, 동시에 “빅 파마” 세계제약협회연맹(IFPMA)의 부회장으로 이해관계 충돌
• WHO는 COVAX에 참여하면서 의사결정 권한에서 제외되어 있지만, COVAX를 지구적 “백신 형평성”을 실현할 주체로 적극적으로 지지함(Schwab 2021).
• 2008년 금융위기 이후 GRI를 도입한 2010년 이후, WEF와 다보스계급이 국제 의제 설정에서 기업을 일상화하는 방식으로 재설정하는 것을 목격함
• 팬데믹 위기를 포착하면서 Great Reset으로는 민주적 국제 거버넌스 기관을 “Great Take Over”의 방향으로 기업 규범을 지배력을 강화하려고 함

 

We the People vs Planet Inc – 2021년 이후 건강 너머의 도전

• COVID-19 팬데믹 = game changer in 국제 정책과 의사결정의 중심을 변화시킴
• Global Reset의 어조는 지시적임
• “더 나은 결과를 얻기 위해 전 세계는 교육부터 사회 계약, 근로 조건까지 사회와 경제의 모든 측면을 재정비하기 위해 함께 행동해야 합니다. 미국부터 중국까지 모든 국가가, 석유 및 가스부터 기술까지 모든 산업이 변화해야 합니다. 간단히 말해서, 우리는 자본주의의 ‘Great Reset’이 필요합니다” (강조 추가) (Schwab 2020)
• UN이나 G7, G77[4]이 아닌 WEF의 입장문임
• UN의 다자 기구들의 재정 부족
• 미국을 포함한 Global North 국가들의 분담금을 필요로 하나, 만성 재정 부족으로 UN 자체와 UNHRC, WHO 및 다자 기구들이 기업과의 파트너십에 참여하면서 전략적 의사결정을 TNCs에 내줄 수 있음 (D3 참조)
• 인권이나 환경 기준에 대한 기업을 규제하지 않는 기업의 특권과 법적 무책임성을 보호하는 것과 같아, 현재의 UN 체제에 심각한 도전을 제기
• WEF와 다보스 계급이 무책임한 다중이해관계자주의를 새로운 규범으로 설정하면서 민간화된 다자체계를 구축하려는 것은 아닌지? UN 자체 정당성과 함께 기정사실로 되고 있는 것은 아닌지?
• 국가와 기업의 극단적 비대칭
• 코로나로19로 사망자수가 전세계에서 증가하고 있지만, WTO는 백신 관련 지적재산권 면제가 되지 않아 정체되고 있음.
• 빅 파마와 기업이 우선적으로 반대
• 감염성 질환으로 지구적 봉쇄가 도입되는 한편, 기업의 인권 침해로 피해를 받는 지역사회와 부문의 목소리는 더 커짐
• 경제와 정치의 영역에서 기업 권력에 대한 다양하고 지속적인 저항이 이루어져야 함. 향후 몇 년은 기업의 공격이 심화되지만, 피해를 받은 지역사회와 영역의 저항이 더욱 강화될 것임.
• 국제보건의료체계를 포함하지만 초월하는 민주적 다중이해관계자주의를 제안
• 기업의 지배는 옳지 않다! 기업의 “Great Take Over” 대신 “Democratic Reset”!

 

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[1] 2021년 WEF의 공식 주제. 클라우스 슈밥은 코로나19가 전 세계에 미친 영향, 뉴노말 시대 정부, 기업, 개인을 위한 지침을 책으로 엮어서 발표함.

[2] 국제사법재판소와 국제형사재판소 소재.

[3] 1971년 제네바대학교 교수였던 Klaus Schwab(독일계)이 설립함. 초기에는 European Management Forum으로 명명되었다가, 국제적 분쟁을 해결하기 위한 플랫폼을 제공한다며 1987년 현재의 World Economic Forum으로 변경. 스위스 다보스에서 연례회의가 개최되어 다보스 포럼으로 유명한 연례 회의가 보통 1월 말에 개최되며, 아프리카, 동아시아, 라틴아메리카, 인도에서 지역 회의가 개최되고, 중국과 UAE에서도 추가 회의가 개최됨. WEF는 세계화된 세계는 다국적 기업, 국가, 시민사회의 스스로 선택한 연합(self-selected coalition)에 의해서 이끌어가야 한다고 기조를 보유. 2016년 WEF가 북한을 초청했다가 핵실험을 이유로 철회한 바가 있음. 슈밥의 제4차산업혁명 책이 한국에서 가장 많이 팔렸다고 함. WEF의 친기업성, 불분명한 의사결정 구조, 회원 선정 기준, 불투명한 재무관리 등으로 많은 비판을 받고 있음. 현재 홈페이지에서 개인용도 306유로, 전문가용 918유로. 기업 및 기관은 문의하라고 나옴. 매출 5억 달러 이상의 다국적 기업 1,200개 이상의 기업이 연간 2700만 스위스 프랑(약 400억원)의 연회비를 내고 있다고 함. 회사 매출에 따라 6만 스위스 프랑에서 60만 스위스 프랑의 회비를 납부해야 하고, 120개의 전략적 파트너회원사의 경우 더 높음. 현직 정치인으로 국제적 영향력이 크거나 초청받은 지도자들은 회비를 내지 않음. https://www.swissinfo.ch/eng/multimedia/security–criticsm-and-success_ten-questions-about-the-world-economic-forum/45492246

[4] UN 회원국 중 중저소득국에 속하는 77개국의 모임으로 1964년도에 설립. 현재 134개국이 회원으로 가입되어 있음. 스위스 제네바에서 설립되었으며, 본부는 유엔본부에 있음. 한국은 설립 회원국이었으나 1996년 OECD에 가입하면서 탈퇴함. G77.org

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.06.26 / 발제자: 이동근

 

소개

 

2020년 초부터 세계는 코로나19 팬데믹의 보건, 사회, 경제적 영향에 대응하기 위해 고군분투했다. “우리는 모두 함께 이 일에 참여하고 있습니다”라는 수사에도 불구하고, 팬데믹의 영향은 국내외에 매우 불평등하게 대응할 수 있는 능력에 따라 달랐다.

 

영국, 미국 및 대부분의 국가에서 동일한 패턴이 나타났다. 아프리카 대륙 등 저소득 지역이 건강피해는 우려했던 것보다 적었지만, G20 국가들이 경기부양책으로 7조6천달러에 달하는 금액을 투여하는 것에 비해 가난한 국가들의 대응할 능력은 없었다.

 

이러한 재정불평등은 직간접적으로 건강불평등으로 이어지기도 하며, 부분적으로는 바이러스 확산을 억제하기 위한 조치로 발생한 글로벌 경기침제로 인해 재정불평등을 더욱 악화시키기도 합니다. 비공식 노동자, 이주민, 노숙자 또는 서비스부문에 종사자들은 집에서 일할 수 없기 때문에 팬데믹과 같은 경제적 충격에 더 민감합니다. 경우에 따라 코로나19 보건조치가 더 즉각적인 건강위험을 더 초래할 수도 있습니다.

 

2008년 글로벌 금융위기 이후 세계경제는 성장률이 하락하면서 이전보다 실적이 나쁜 상황이었다. 중저개발 국가의 성장률은 2010년 7.9%에서 2019년 3.5%까지 감소했다. IMF는 저소득 국가들이 이미 취약한 위치에서 코로나19에 진입하여 절반이 높은 공공부채를 겪고 있다고 강조했으며 2020년 예외적인 외부 충격에 수출감소, 석유 가격 하락, 관광수입 감소 등으로 타격을 받았다. 그들은 또한 약 1030억 달러의 자본유출을 경험했으며, 투자자들이 상대적으로 안전한 북반구 시장으로 후퇴하면서 현지 통화에 압력을 가하고 이미 문제가 있는 팬데믹 이전의 부채문제가 더 심각해지고 있다. 해외 개발지원이 감소하고 다자간 대출이 불충분한 상황에서 여전히 중요한 자금원으로 남아 있는 자본시장에 대한 미래 접근은 부채위기로 인해 보장이 어려운 상황이다. 중저소득 국가의 민간 채권자가 보유한 외채 비율이 2010년 25%에서 2018년 47%까지 증가했으며, 자산관리자 BlackRock는 가나, 케냐, 나이지리아, 세네갈, 잠비아에 여러 기금을 통해 10억달러에 가까운 유로본드를 가지고 있다. IMF는 금융위기에 빠질 위험이 높은 국가가 선진국 중에 3개국에서 8개로, 반면에 신흥국 중에서는 15개에서 35개로 증가했다고 밝혔다.

팬데믹으로 촉발된 위기에 대해 적절 한 대응을 집중할 수 있도록 200개 이상의 조직들이 부채탕감을 요청하였지만 응답을 받지 못했다. 중저소득 국가와 그 시민들은 대신 G20의 부채 서비스 중단 이니셔티브(Debt Service Suspension Initiative, DSSI)로 관리하도록 남겨졌다. DSSI는 초기에 2020년 12월까지 연장, 이후 논의를 통해 2021년 12월까지 연장되었다. 73개 적격국 중에서 국가 신용 및 자본시장에 부정적 영향을 줄 것을 우려하여 실제 참여한 국가는 43개국에 불과했다. (2021년 많은 중저소득 국가들은 재정지출을 축소하였고, DSSI는 2021년 12월 이후 종료되었다.) 시민연합보고서에서는 “73개국이 최대 337억 달러를 2020년 상환해야 하며, 이는 우간다, 말라위, 잠비아의 연간 의료예산보다 두배 많은 수치다.”고 밝혔다. 시민사회와 학계의 지속적인 압력에도 세계은행과 IMF 및 기관들의 참여는 저조했다. 민간부문 채권자들은 DSSI에 참여하지 않음으로써 DSSI가 전염병 대응을 위해 제공한 자원이 민간 채권자들에게 부채를 상환하는데 계속 사용하게 만들었다. 이러한 맥락에서 코로나19 위기에 대한 세계은행과 IMF의 대응에 대한 논의는 반드시 검토되어야 하며, 두 기관 모두 팬데믹의 긴급한 보건, 사회, 경제적 결과에 대응할 수 있는 국가의 역량을 형성하는 데 중추적인 역할을 하고 있기 때문이다. 현재의 위기는 그들이 신자유주의 정책을 바꾸었고, 일부 수사에서 알 수 있듯이 이제 인권을 계몽하는 지지자라는 주장을 시험하고 있다.

 

 

회복이 필요한 과거

 

과거 IMF와 세계은행 구조조정 프로그램(SAP)이 건강권을 포함한 국제 인권 의무를 이행하는 국가 역량에 부정적인 영향을 미쳤다는 비판은 오랜 역사를 가지고 있다. 1990년 유엔아프리카경제위원회(UNECA)의 “사회경제적 회복과 변혁을 위한 구조적 조정 프로그램에 대한 아프리카 대안적 프레임워크”는 많은 경우에 약속된 경제성장이 실현되지 않았을 뿐만 아니라 이 프로그램으로 사회부문, 특히 교육 및 1차의료, 공공부문/준국영기업에 부정적인 결과를 주었다고 보고했다.

 

SAP의 사용은 또한 일반적으로 은행과 기금에 조건이 부과되었기 때문에 국가 수준과 설계에 대한 시민 참여에 대한 중요한 문제를 제기받았다. Skogly가 지적한 바와 같이 세계인권선언문 제21조와 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약 제 25조는 “모든 시민은 직접적으로 또는 자유롭게 선출된 대표를 통해 공공업무에 일원으로 참여할 권리와 기회를 가지고 있다”고 있지만, IMF 및 세계은행 프로그램의 부정적인 영향을 받을 가능성이 높은 사람들의 참여 부족은 이러한 프로그램의 보건 결과가 인권법 및 의무와 일치하도록 보장하는 데 있어 여전히 주요 제약 요인으로 남아 있다. 이러한 설계에 대한 참여 부족은 역사적으로 불균등한 분배에 대한 불만을 악화시켰고, 인종 및 기타 사회적 긴장을 야기하는 원인이 되었다.

 

세계은행과 IMF는 2016년 신자유주의가 부풀려서 선전되었는지에 대한 IMF의 질문에서 알 수 있듯이 SAP시대 이후로 상당한 변화를 겪었다. 2018년 전 IMF총재 크라스틴 라가르드는 새로운 다자주의 필요성을 강조하면서 “더 포용적이고 다양한 관점과 목소리에 개방적이어야 한다. 보다 사람 중심적, 즉 인간의 욕구를 우선해야 한다. 그리고 더 효과적이고 책임있게 모든 사람에게 결과를 제공해야 한다”고 말했다. 세계은행은 2013년 두가지 목표인 세계 극빈층을 2030년까지 3%로 줄이기, 인구 하위 40%의 소득 증가를 촉진하여 번영을 공유하기를 채택한 것도 변화를 보여주었다. 두 번쨰 목표는 하위 40%와 상위 10%간의 상대적인 소득 증가의 중요한 관계를 무시했다는 비판을 받기도 한 반면에 경제성장의 혜택의 분배가 중요하다는 세계은행의 인지를 대표하기도 한다.

 

 

그러나 그렇게 빠르지 않다; 인적자본 프로젝트 들어가기

 

2018년에 “정부는 오랫동안 물적 자본에 초점을 맞춰 경제성장에 투자해왔지만…. 국민에 대한 투자가 부족한 경우가 있다”는 지적에 따라 세계은행은 새로운 인적 자본 프로젝트(HCP)를 발표했다. HCP는 인적자본지수를 수반하며 세가지 주요 목표를 가지고 있다. 첫째, 사람에 보다 많고 더 나은 투자로 수요를 구축하라. 둘째, 결과의 신속한 개선을 위해 국가가 인적 자본 전략과 투자를 강화하도록 지원하라. 셋째, 인적자본을 측정하는 방법을 개선하라. 아마도 보건 및 교육과 같은 공공 서비스를 약화시키는 기관의 역할을 한다는 오랜 비판에 예민했던 세계은행은 보건 및 교육 성과 개선에 관심을 가진 사람들에게 폭넓은 호소력을 가진 진보적인 개발 도구를 지수로 제시하고자 노력했다.

그러나 개념과 이니셔티브에 비방이 없는 것은 아니다. 인간자본이론 그자체가 “자본화 가능한 인간”의 개념 아래 사람을 상품화하고 효과적인 건강 및 교육프로그램 개발에 내재된 구조적 제약을 무시한다는 점에서 비판을 받았다. 관련 사회적 자본 이론은 “복잡한 갈등과 맥락적 경제 및 사회 현상을 어느 정도 완벽하게 작동하는 시장으로 환원하는 경향이 있다”. 또한, 세계은행의 HCP는 국제금융공사(IFC) 전략 3.0인 “시장 창출” 및 2017년 세계은행의 “개발을 위한 금융 극대화”(MFD) 패러다임과도 긴밀히 연계되어 있다. HCP, IFC 3.0과 MFD는 복잡한 사회 및 계급 문제에 대한 시장 기반 솔루션을 추진하기 위해 세계은행의보완적 노력이다. 그들은 건강과 교육을 개인과 가족의 자본에 필요한 투자로 제시하고 국가의 역할을 국내 또는 국제시장에서 인적자본의 가치를 극대화하는 것으로 정의한다.

이것은 개념을 도구화하는 담론을 생성하여 구조적 문제, 인권 및 국가의무에 대한 고려에서 불리한다. 세계은행과 IMF가 역사적으로 이 기관들의 고려와 운영에 인권관점을 통합하려는 노력을 강력히 거부해왔다는 점을 감안하면 놀라운 일은 아니다.

 

 

오래된 와인과 새로운 병?

 

팬데믹과 그 파괴적인 영향이 세계은행과 IMF정책의 급진적인 개혁을 가져올 것이라는 희망은 지금까지 좌절되었다. IFC 임시 전무 이사 및 수석부사장(Stephanie..)는 2020년 IMF와 세계은행 공동 연차총회의 시민사회단체와 가상 타운홀 회의에서 민간부문에 대한 적극적인 지원을 통해 ‘개발을 위해 재정 극대화’노력이 필요하다고 강조했을 때 의심의 여지가 없었다. 사회 서비스 부문은 ‘지금 그 어느때보다 잠재적으로 중요하다’며 올바른 접근 방식이므로 계속 추진할 것‘이라고 덧붙였다. 폰 프리데부르크 총재는 민영화와 사회보호 지출 목표 설정을 통한 “민간 부문의 역할 강화”와 같은 “사전 조건” 준수를 전제로 하는 세계은행의 정책금융 대출을 통한 예산 지원을 언급하며, 팬데믹으로 인한 상황과 관계없이 이 수단을 통해 창출된 레버리지를 “민간 부문의 역할 강화”와 “민간 자본의 신흥시장 복귀”에 사용할 것이라고 강조했다. 이러한 진술은 은행의 HCP와 실제로 사람에 대한 투자가 많은 관심을 받았던 세계은행 및 IMF 연차총회에 널리 퍼진 담론과 모순되는 것 같다. 규제완화에 중점을 둔 기업 친화적인 환경조성을 목표로 하는 세계은행 그룹 정책의 지원을 받아 IFC 투자를 확대하는 것은 잠재적 재정적 이점을 받는 것을 고려하면 IFC와 재정적 혜택을 받는 고객에게 놀라운 것은 아니다. 예를 들어 IFC가 자금을 지원하는 의료회사가 1억 4200만명의 의료사용자를 보유하고 있으며 IFC는 이 숫자를 8배로 늘리는 것을 목표로 하고 있다. 헬스는 투자수익 측면에서 IFC가 최고실적을 보는 부문 중 하나다. 이와 관련하여 IFC가 자체 신용 등급을 보호하고 더 위험한 저소득 국가에서의 활동에 보조금을 지급하기 위해 중간 소득 국가에 대한 수익성 있는 투자에 의존하는 것에 대한 우려가 제기되었습니다. 코로나19 팬데믹에 대한 은행의 대응 맥락에서 IFC의 투자가 긍정적인 발전을 이룬 정도에 대한 질문은 부채 및 개발에 관한 유럽네트워크(Eurodad) 의 2021년 4월 보고서에서도 제기되었다.

IFC와 세계은행의 보건부문의 금융화에 대한 지원은 Gabor가 워싱턴 컨센서스 이후로 국가가 시장 실패를 해결하는 역할에서 전 세계적 팬데믹과 같이 불확실성이 커지는 시기에 민간 투자의 위험을 줄여주는 역할로 전환하는 월스트리트 컨센서스라고 부른 것과 일치한다.

 

Gabor에 따르면:

사하라 이남 아프리카 전역에서 의료서비스의 50%는 민간 부문에서 제공되며, 의료자산 등급 개발을 촉진하는 투자 플랫폼 및 펀드매니저가 자금을 제공한다. 첨단 기술을 통해 더 나은 진단을 약속받고 ’자산등급으로서의 건강‘이니셔티브를 위한 복잡한 생태계가 무르익은 디지털 의료분야에 진입하라.

 

코로나19 대유행으로 촉발된 경제위기에 비추어 특히 관련된 메모에서 Gabor는 재정 제약이 위에서 언급한 새로운 자산 클래스의 창출에 의한 민간 투자의 밀집을 정당화 하는데 사용된다고 강조한다. 여기에는 건강채권이 포함되며, 세계은행의 불운한 팬데믹 비상자금 조달 기구(PEF)채권이 그 예입니다. 이목을 끄는 대유행 채권은 너무 심하게 비판을 받아 세계은행이 두 번째 라운드를 시작하지 않기로 하였다. 전임 세계은행 경제학작 하버드 국제보건기구에 Olga Jonas는 실제로 PEF 디자인이 ’사람이 죽기를 기다린다‘고 주장했다.

 

box D4-1. 팬데믹 채권과 코로나19 팬데믹   세계은행의 “팬데믹 채권”은 2014년 에볼라위기에 대한 대응 자금 조달의 어려움에 대응하여 만들어진 PEF의 일부를 구성한다. PEF는 팬데믹 기간 동안 최빈국에 긴급자금을 제공하는 것을 목표로 한다. PEF에 현금 창구와 보험창구의 두가지 구성 요소가 있다. 현금창구는 보험창구에서 보장되지 않는 질병에 대해 또는 승인된 자금이 보험창구에서 해제되기 전에 즉시 사용할 수 있도록 재정지원을 제공한다.   팬데믹 채권은 특정 팬데믹 상황에 대한 대응 자금 조달이라는 특정한 목적을 위해 발행한다. 채권보유자는 초기에 높은 프리미엄을 받고 매우 높은 고정이자를 보장받는다. 특정 대유행 상황이 채권의 만기일 이전에 실현되지 않으면 모든 원칙이 채권 보유자에게 반환된다. 전염병에 의해 채권이 촉발되고 채권의 원리금에 의해 제공된 자금이 대응에 사용되는 경우 채권 보유자는 원리금의 사용부분을 잃습니다. 세계은행은 2017년 3억 2천만 달러의 팬데믹 채권을 발행했다. 세계은행에 따르면 2020년 9월 30일 기준으로 1억 9584만 달러의 코로나19 보험금 전액이 64개국의 코로나19 대응을 지원하기 위해 이체되었다.   채권의 자원 중 일부는 결국 사용할 수 있게 되었지만, 자금 사용을 촉발하는 제한적인 기준과 기준이 충족되었는지 평가하는 데 사용되는 복잡한 시스템으로 인해 구조가 비효율적이라는 비판이 널리 퍼졌다. 심지어 2020년 초 팬데믹이 빠르게 확산되고 있음이 분명해졌지만, 긴급히 필요한 자원의 지출을 허용하는 조건이 발동될지 여부는 불투명했습니다. “코로나바이러스로 인해 수십 개국에서 거의 15만 명의 사망자가 발생했고, 사상자 수가 채권 투자설명서에 명시된 ‘기하급수적 증가’ 요건에 부합하기 전까지는 사망자 수가 기하급수적으로 증가했습니다. 독립 중재자가 기준이 충족되었는지 사실을 확인하는 보고서를 발행하여 현금 및 보험 창구에서 1억 9580만 달러를 지출할 수 있도록 하는게 세계보건기구가 팬데믹 선언을 한지 5주가 지나서였다.   이 계획은 또한 채권보유자가 높은 이자와 할증금을 지불하기 때문에 비용이 많이 든다. 투자자들은 결국 두 종류의 채권을 통해 정크 본드에 지불하는 금리와 유사한 수준인 6.5%, 11.1%의 이자 지급으로 9500만달러를 벌었다.   팬데믹 채권의 효과에 대한 질문은 코로나19 이전부터 있었다. 2018년 에볼라가 발생했을 때 채권이 지급되지 않아 최소 1,800명이 사망했고, 투자자들에게 지급된 금액은 계속되었다. 런던경제학교의 분석에 따르면, 채권은 2006년 이후 두차례만 자금을 공개했을 뿐이며, 저자는 이 제도가 세계보건안보에 기여하는 것 보다 개인 투자자의 이익에 더 기여하는 것 같다고 지적했다.

 

 

공공-민간 파트너쉽(PPPs)는 답이 아니다.

 

시장 규율이 ‘신흥 시장’의 행동을 규율하는 데 있어 그 이름에 걸맞게 작동하는 경우(팬데믹에 대응하기 위해 고군분투하는 국가들이 G20의 채무 상환 유예 제안을 받아들이지 않는 것을 목격한다), 국가들은 팬데믹 이전에도 재정적 제약을 보여야 한다는 압박을 받고 있었습니다. PPPs는 국가가 “단순히” “위험 공유” 계약을 체결함으로써 민간 부문의 우수한 지식, 기술, 효율성의 혜택을 누릴 수 있는 윈윈으로 제시된 또 다른 방식이다. IFC가 강조한 바와 같이, ’전세계인구의 절반 이상이 신흥 시장에 거주하고 있다. 신흥 시장에서 정부가 의료서비스와 보장범위를 확대해야 한다고 압력을 받고 있으며, PPP는 투자를 제한하는 자금 조달 격차와 예산 제약을 극복하는데 도움이 되는 하나의 메커니즘이다.“ 놀랍지 않게도 최근 보고서에 따르면 ”코로나19 이후 세계은행 프로젝트의 89%는 수백만명이 생명을 구하는 치료에 제외되는 사용자 수수료를 포함하여 재정적 장벽을 제거하기 위한 조치를 지원할 계획이 없다. 3분의 2는 의료종사자 수를 늘리는 계획이 없다.

세계은행은 PPPs 추진에 많은 비판을 받았다. 시민 사회는 세계은행을 비롯한 여러 기관에 “은행의 PPP 포트폴리오의 개발 성과에 대한 독립적인 검토가 완료될 때까지 PPP에 대한 자금 지원, 홍보 또는 기술 평가 제공을 중단할 것”을 촉구하는 PPP 선언문을 중심으로 힘을 모았다. 레소토 병원 PPP 프로젝트의 경우 레소토 전체 보건 예산의 절반 이상(51%)이 민간 파트너에게 지불하는 데 사용되어 이 협약의 위험성을 상징적으로 보여주었지만, PPP의 문제점은 훨씬 더 깊었다. 영국과 유럽의 감사원이 모두 PPP 방식의 높은 비용과 제한된 혜택에 대해 비판하였다. 행정 및 법적 능력이 잘 발달된 국가에서 PPP의 부정적인 경험은 능력이 더 제한적인 국가에서 유사한 조치를 옹호하는 사람들을 멈추게 해야한다. 팬데믹 대응 프로그램에 “개발을 위한 재정 극대화(MFD)” 접근 방식을 통합하겠다는 세계은행의 약속과 함께 팬데믹이 정부 자원에 미치는 영향은 막대한 부채와 재정제약을 받는 정부가 재정 제약을 우회하기 위해 PPP로 전환할 가능성을 높인다. PPP계약은 선불 비용이 필요하지 않기 때문에 부채에 휩싸인 정부에 매우 매력적일 수 있다. 많은 경우 부채가 부채로 기록되지 않고, 부채 프로필에 반드시 포함되는 것은 아니기 때문에 공짜 돈으로 볼 수도 있으며, 이는 높은 부채 수준과 제한된 시장 접근성이 많은 LMIC의 표준인 현재 환경에서 상당히 매력적인 가능성입니다. 그러나 PPP계약의 투명성 부족과 그러한 계약이 등록되는 방식은 국가를 상당한 ‘숨겨진’ 우발 책임의 가능성에 노출시킨다. 상대적으로 위험이 없는 자본 수익률을 기대하는 민간 파트너 중 하나가 아닌 한 그들은 윈윈에 대한 지지를 홍보하는 것이 아니다.

 

세계은행은 민간 부문의 ‘파트너십’을 통해 필수 사회 서비스 제공을 감독하고 관리하기 위해 취약한 국가 역량을 보완해야 할 필요성을 강조하지만 복잡한 ppp 프로젝트를 협상하고 관리하는데 필요한 높은 수준의 국가역량을 과소 평가하는 것처럼 보인다. PPP 계약의 복잡성을 해결하기 위해 세계은행은 PPP계약 가이던스를 개발했다. Heinrich Böll 재단은 ‘세계은행그룹이 권장하는 계약조항이 계약당사자간에 적절한 균형을 이루고 일반 관행과 국제법을 준수하는지 확인하기 위해’ 2017년 지침에 대한 연구를 의뢰하였다. 검토결과 ‘지침은 공익과 사익의 균형을 맞추기 위해 공평한 접근 방식을 취하지 않는다.’는 사실을 발견했다. 이 지침은 국제법과 상반되게 ‘전쟁, 내전, 파업, 폭동, 테러리즘의 위험을 계약당국에 맡기고 정부가 민간파트너에게 보상하도록 요구할 수 있다”고 권고했다. 결정적으로 지침은 법률변화에 따른 비용발생에 대해 민간 파트너를 보호할 것을 추천함으로ㅆ ’주권정부가 공익을 규제할 권리(가령 보편적이고 저렴한 인프라 서비스 제공, 파리협정에 따른 온실가스 배출을 감소, 인권 및 노동을 보호하는 일)에 대해 제한하는 사항을 추천하고 있다.

 

 

투자자-국가 분쟁의 계속되는 위협

 

또한 전 세계적으로 발효 중인 800개 이상의 양자 또는 지역 투자 조약 중 하나에 따라 개인 외국인 투자자가 정부를 상대로 소송을 제기할 수 있습니다. 세계은행이 주최하는 국제투자분쟁해결센터(ICSID)는 투자자가 국가를 상대로 제기하는 분쟁에 대해 투자자-국가 분쟁 해결(ISDS) 제도를 통해 중재하는 주요 중재 기관이다. 650ro 국제 시민사회 단체가 서명한 정부에 대한 공개서한은 팬데믹 기각ㄴ 동안 모든 ISDS 사례를 중단할 것을 촉구했다.

중단을 주장하면서 이 서한은 전염병의 건강 및 경제적 결과에 대응하여 다음과 같은 일련의 국가 조치를 자세히 설명했다. 민간 병원 시설 사용 요청을 통한 의료 시스템 자원 확보, 민간 의료 서비스 제공자를 공공 통제하에 두는 것, 제조업체에 인공호흡기 생산 의무화, 공공요금 동결 및 단수 중단을 통한 손씻기 및 위생을 위한 깨끗한 물 접근 보장, 의약품, 검사 및 백신의 저렴한 가격 보장, 부채 구조조정 착수 등이 소송을 유발할 수 있다. 코로나19 팬데믹 상황에서 ISDS 소송의 잠재적 영향은 매우 커서 아프리카 연합 통상장관들은 정책 공간을 확보하기 위해 2020년 11월 코로나19 관련 조치와 관련한 투자자-국가 분쟁 해결 위험에 관한 획기적인 선언을 채택했다.

세계은행의 MFD접근 방식과 민간 부문을 신뢰할 수 있는 개발 파트너로 개념화하는 위험은 2020년 5월 현재 팬데믹 상황에서 다음을 고려할 때 분명해진다.

 

…현재 아프리카 국가를 상대로 계류중인 ICSID건이 260건이 넘는다. 2017년 5월의 135건에 비교해서 증가했다. 앞으로도 몇 달동안 더 많은 중재를 시작될 것으로 예상된다. 이것은 ICSID중재의 경우에만 아프리카 국가를 상대로 시작된 청구의 절반 이상이 국가의 전체 또는 부분적 손해로 결론이 이어졌다는 점을 고려하면, 특히 중요하다.

 

세계은행이 지원하는 PPP와의 연결 및 위에서 언급한 지침에 의해 개발된 계약협정의 구조는 훨씬 더 중요하다.

 

 

전염병에 걸린 국가에 국제금융기구는 무엇을 제공합니까?

 

비록 자금은 WHO가 주도하는 코백스퍼실리티 외부에 있지만, 세계은행은 LMIC에 코로나19 백신, 진단, 치료제에 대한 구매 및 분배를 지원하기 위해 120억 달러를 할당했다. 세계은행은 ‘개발도상국이 코로나19 대유행과 싸우도록 돕기 위해 이미 부채가 많은 국가에 대한 높은 비율의 대출을 포함하여 1600억 달러의 재정 지원을 약속했다. 저소득 국가를 위한 세계은행의 무료 대출 및 보조금 기관인 국제개발협회에 따른 이러한 대출 및 보조금의 영향은 수혜국 마다 크게 다를 것이다.

 

세계은행이 배긴 구매를 지원하고 국가예방접종 계획의 평가 및 개발에 기여하는 120억 달러는 환영받았지만, 세계은행은 100개 이상의 남반구 국가들이 무역 관력 지재권 협정(TRIPS)의 일부 유예해달라는 요청에 지지하지 않아 비판을 받았다. 북반구 국가연합이 반대하는 WTO에서의 제안은 남반구에 코로나19 백신의 생산 및 유통을 가능하게 하고 가장 가난한 국가의 10명 중 9명은 백신 사용하지 못하는 등 지역간 큰 불평등을 해결하기 시작하기 위해 필수적이라고 주장했다. 세계은행의 광범위한 코로나19 대응에도 비판을 받았다. 2020년 12월 옥스팜은 71개 세계은행의 건강프로젝트 중 8개 만이 건강서비스 접근에 대한 재정적 장벽을 제거할 게획을 포함하고 있기 때문에 은행의 팬데믹 대응이 치명적인 결함을 겪고 있다는 결론을 내린 보고서를 발표했다. 8개 중에서 어느것도 WHO가 권장하는 모든 의료서비스에 요금 면제가 적용된다고 명시하지 않고 있다. 옥스팜 보고서는 이미 전 세계적으로 1740만명의 의료 인력이 부족함에도 불구하고 국가 프로젝트의 2/3은 의료인력 수를 늘리는 계획을 포함하지 않으며, 포함하는 25개 프로젝트에는 상당한 오류(단점)이 있다.

 

세계은행의 IFC를 통한 대응은 2021년 4월 Eurodad의 분석에 의해 의문을 제기되기도 했는데, 이 분석에 따르면 세계은행의 팬데믹 대응은 MFD 접근 방식과 일치하며 “시장 창출과 민간 금융 동원에 중점을 둔 IFC는 보건 분야를 포함하여 코로나19 대응의 모든 단계에서 중요한 위치를 차지하고 있으며, 이는 공평한 공공 서비스보다 민간 시장이 우선시될 것임을 시사한다”고 한다. 이 보고서는 또한 “일부 IFC 프로젝트는 현지 민간 기업을 지원하기보다는 글로벌 호텔 체인, 대기업, 국제 기업의 자회사 및 국제 민간 의료 서비스 제공업체에 자금을 제공했다”고 강조하면서 IFC 투자가 현지 비즈니스에 혜택을 주는 범위가 제한적이라는 오랜 비판이 코로나19 대응에 대한 IFC의 역할에 적용될 수 있다고 지적한다.

 

코로나19 대응에 대한 기관의 영향에 대한 질문은 팬데믹에 대한 대응이 이전의 세계은행 및 IMF 정책과 제안된 중기 프로그램의 구조에 의해 어느 정도 제약을 받는지를 고려하는 체계적이고 국가별 프레임워크에서 고려해야 한다.

 

팬데믹에 대한 IMF의 반응, 특히 수사학적 면에서, 라가르드 전 전무이사가 라틴아메리카 연설에서 “이것은 분명히 당신의 할머니 IMF가 아니다”라고 말하면서 시작된 더 부드럽고 친절한 IMF를 제시하는 추세를 계속한다. 2020년 10월 15일 연설에서 크리스탈리나 게오르기에바 IMF 전무이사는 코로나19 팬데믹을 해결하기 위한 세가지 필수사항을 설명했다. 즉 올바른 정책 설계/ 국민을 위한 정책보장/ 세계는 더 이상 기후위기를 무시할 수 없으며, 모든 방법에 한 방식으로 해결될 수 없다 이다. 그녀는 또한 불평등 심화로 인한 위협에 대해 “긴급한 조치를 취하지 않으면 전 세계적으로 빈부 격차가 심화될 위험이 있다… 불평등 심화는 경제 및 사회적 격변으로 이어져 2020년대에 잃어버린 세대가 될 것이며, 그 후유증은 앞으로 수십 년 동안 지속될 것”이라고 경고했다. 2020년 5월, IMF는 금융 심화의 이점에 의문을 제기하는 보고서를 발표하여 금융 시장의 빠른 확장이 어떻게 불안정을 초래할 수 있는지를 강조하고 “규제 정책이 금융 부문의 과도한 성장을 억제하는 데 중요한 역할을 한다”고 지적했다.

과거 IMF 프로그램의 불평등한 건강 미 경제적 영향에 대한 비판자들은 적어도 비전적인 진술에서 팬데믹에 대한 기금의 대응이 다르게 보이며 ’비상 프로그램은 부담스러운 감독과 조건없이 대부분의 국가에 자신의 집을 정리할 수 있는 유연성을 부여한다.‘ 그러나 Eurodad와 옥스팜의 별도 연구는 초기 낙관적 평가를 누그러뜨릴 충분한 이유를 제공한다. 2020년 10월 발표된 Eurodad연구는 검토한 80개 IMF국가직원 보고서 중 “IMF 자금 지원을 받은 72개 국가가 이르면 2021년 재정건실화 과정을 시작할 것으로 예상된다.“고 보고했다. 세금인상 및 지출 삭감은 2023년까지 80개국 모두에서 시행될 것이다. 이 보고서는 통합이 가장 취약한 계층에 우선적으로 영향을 미칠 것이며, 72개국이 “2021년부터 2023년까지 국내총생산(GDP)의 평균 3.8%에 해당하는 긴축 조치를 시행할 것”이라고 예측한다. 옥스팜의 연구도 마찬가지로 놀라운 결론에 도달했다. 옥스팜은 긴급 대응 자금이 “정책 개혁을 전제로 하지 않고” 긴급한 보건 및 사회 보호 수요를 충족하는 데 초점을 맞췄다는 점을 인정하면서도, 그 결과는 유로존의 결과를 뒷받침한다. IMF 대출을 검토한 결과, 500명 이상의 학자와 시민 사회 단체가 이러한 요구 사항의 중단을 촉구하는 공개 서한을 크리스탈리나 게오르기에바 IMF 총재에게 보냈음에도 불구하고 67개국 대출의 84%에서 재정 긴축 조치가 추진되고 있는 것으로 나타났다.

 

 

결론

 

지금까지의 증거는 약간의 외관상 및 수사학적 변화에도 불구하고 IMF와 세계은행이 그들의 접근방식을 실질적으로 변경할 의지가 없거나 변경할 수 없음을 나타낸다. UNCTAD(유엔무역개발회의)의 2020년 9월 무역 및 개발 보고서에서 팬데믹과 관련하여 ’다자주의는 적응하는데 어려움을 겪었고 정기적으로 약속했지만 가장 강력한 참여자들이 개혁을 거부했다. 가버의 월스트리트 컨센서스 논문이 강조하듯이 최악의 팬데믹과 세계경제위기 동안 민간 금융이 DSSI에 참여하도록 강제할 수 없는 G20에서 생생하게 입증된 것처럼 이제 ‘가장 강력한 플레이어’에는 금융자본이 포함된다. UNCTAD 보고서는 “대형 은행과 다국적 기업이 ‘자유무역’이라는 언어를 이용해 표준 설정 및 지적재산권 보호 규칙을 재작성하고 민주적으로 선출된 정부의 규제 범위와 정책 공간을 축소하려는 노력을 정당화하는 ‘더 깊은 통합’을 추진하고 있다”고 강조하고 있다.

 

팬데믹이 시장될 때 많은 사람들이 국가의 본질적인 역할에 대한 수용이 증가하는 형태로 위기에 긍정적인 희망이 나타날 수 있다고 지적했지만, 팬데믹의 경제적 여파가 국가에 이미 심각하게 도전하고 있기 때문에 재정적 제약을 받는 반대의 경우도 있을 수 있었다. 특히 중기적으로 재정적 제약과 국가 역량 약화와 관련하여 위에서 언급한 세계은행과 IMF의 지원 정책을 고려할 때 이러한 역학 관계는 불안할 정도로 가능성이 높아 보인다. 느리고 고르지 못한 경제회복과 전염병에 대한 주 공중보건 대응의 엄청난 경제적 영향에 대한 분노의 결합은 이미 취약한 국가와 시민 사이의 사회적 계약에 오래 지속되는 결과를 초래할 수 있다.

 

IMF는 2020년 4월 재정 모니터 보고서에서 시민 불안의 가능성을 제기했다. ”예를 들어 지원조치가 코로나19 위기와 그 경제적 여파를 완화하기에 불충분하거나 부자들에게 유리하게 작용하여 불공평하다고 여겨지거나 이러한 조치가 나중에 철회되는 경우 국가는 새로운 사회적 불안의 물결에 취약할 수 있다. 2020년 12월에는 “이러한 역사적 추세에 비추어 볼 때 코로나19 팬데믹이 많은 국가의 사회 구조에 위협이 될 수 있다”는 4월의 경고가 반복되었다. 이러한 심각한 경고는 팬데믹 이전에 “시민 불안 지수에서 극도의 위험 등급을 받은 국가 수가 2019년 12개국에서 2020년 초에는 20개국으로 66.7%나 급증했다”는 Verisk Maplecroft의 연구 결과를 반영한다. 2020년 12월 업데이트에서 이 컨설팅 회사는 “2022년 말까지 75개 국가에서 시위가 증가할 것”이라고 예상했다… 팬데믹 이후 고통스러운 경제 회복을 배경으로 불안정성이 급증하여 정부에 대한 기존 대중의 불만을 자극할 것으로 예상한다.

 

팬데믹 직전인 2020년 1월에 발표된 한 연구에 따르면 “유럽에서 아프리카, 아시아, 대양주, 미주, 중동에 이르기까지 전 세계에서 민주주의에 ‘불만족한다’고 답한 사람의 비율이 1990년대 중반 이후 47.9%에서 57.5%로 크게 증가했다.”라고 강조했다. 이는 팬데믹이 지속될수록 더욱 악화될 가능성이 높다. 최근 트럼프 대통령 임기 종료와 전 세계 독재자들의 대담한 통치는 시민 사회의 공동 행동 없이는 민주주의의 후퇴를 앞당길 뿐이다. IMF와 세계은행 프로그램의 현재 궤적은 훨씬 더 대담하고 더 대담하고 더 야심 차게 시스템 변경에 대한 증가하는 요구에 귀를 기울여야한다. 보다 공평하고 생태학적으로 지속 가능한 개발 성과를 결과. 그렇지 않으면 점점 더 불평등해지는 경제 시스템을 점점 더 불공정하고 지속 불가능하며 불안정한 경제 시스템을 계속 옹호하고 공표하게 될 것입니다.

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.06.26 / 발제자: 최세문

 

들어가기

• 유엔은 평화, 안전, 인권, 지속가능 발전 등을 중심으로 국제적 역할을 수행하는 기금, 프로그램, 산하기구 등의 체계를 갖추고 있지만, 회원국이 부여한 임무를 수행하기에는 재원이 놀라울 정도로 부족한 상태임
• 주요 논의 사항
  • 재원조달 불균형이 거버넌스에 미치는 영향
  • UN 기구 전반에 나타난 전달 왜곡
  • 시민사회와 공공 이익그룹의 참여

 

재원조달: 낸 대로 받는

• 2019년 유엔이 받은 총 재원은 569억 달러
  • 전 세계 인구 당 약6달러를 낸 셈
  • 전 세계의 군사비 예산 1조9170억 달러, 즉 1인당 252달러로 대비
• 유엔 재원은 불충분할 뿐만 아니라 총액은 거버넌스와 책무성을 왜곡하는 심각한 불균형 상태
• 불균형의 원인
  • 다양한 형태의 지원 방식: 정규분담금(assessed), 자발적 기여금(voluntary), 비지정 (core) 기여, 지정(non-core) 기여, 현물 기여(in-kind)
  • 소수의 회원국이 재원의 상당부분을 집중 지원: 미국, 영국, 독일이 전체 기여금의 절반을 차지
  • 인도적 지원활동에는 전체 예산의 4%만 사용
• 회원국이 내는 재원
  • 정규분담금: 의무분담금으로 유엔사무국, 세계보건기구, UNESCO, 국제노동기구 등 핵심기능을 담당하는 기구에 안정적인 재원 제공에 사용
  • 자발적 기여금: 의무 납부가 아니며 정부에 한정되어 있지 않고, 유엔의 인도적 지원 및 개발 관련 기구의 주요 업무에 지원되며, 일부 기구는 신탁 형태로 자발적 기여금을 유엔사무국이 받기도 함. 자발적 기여금은 유엔기관의 비지정사업에 사용되는 것이 아니라 지정사업에 주로 사용됨
  • 그림1에서와 같이 유엔의 총 세입 중 25%가 정규분담금, 50%이 자발적 기여금으로 지정 기여에서 조달,
  • 2010년부터 2019년까지 증가했으나, 정규분담금과 비비정 자발적 기여금은 정체되어 있음
  • 지정 자발적 기여금은 증가 추세 (그림 2)
• 지속가능발전을 위한 2030 Agenda가 도입되면서 체계적이고 통합된 지속가능한 발전 방식의 중요성이 강조되었지만, 전통적인 기부기관인 회원들의 약속은 활동으로 이어지지 않음
  • 회원국들은 “비지정 자원과 지정 자원 간의 불균형 해소의 필요성”을 강조하면서 비지정 재원 부족으로 유엔 개발 체계가 다자적 의무 이행 역량을 약화시킨다는 것을 유엔 총회 결의문에서 반복적으로 인정해 왔음
  • 2018년에는 “향후 5년 동안 비지정 재원을 최소 30% 수준으로 증액하기로 약속”한다는 재원 마련 협약에 동의했음

 

정규분담금: 가장 많이 기여하는 국가, 가장 많이 받는 국가

• 정규분담금 규모는 회원국의 일인당 총국민소득(gross national income per capita)과 몇 가지 다른 경제 지표를 고려한 복잡한 식을 통해서 결정됨
  • 2019년 유엔의 4대 기여국은 미국 22%, 중국005%, 일본 8.564%, 독일 6.090%로 합치는 UN전체 예산의 49%를 차지함
  • 유엔평화유지국(DPKO)가 총액의 절반 정도를 받으며, 유엔사무국은 그 다음임
• 소수 국가에 기여금이 집중되는 양상은 유엔의 개발 관련 기구의 재정지원에도 나타남. 전체 유엔 기구 활동의 71%에 해당되는데, 모든 기여는 자발적 기여로 기부기관에서 지정함.
• 미국, 독일, 영국과 같이 상위 3개 기여국은 전체 정부 분담금의 절반을 차지하며, 상위10개국은 약 3/4을 차지함.
• 미국은 네 가지 유형의 재원으로 기여하는데 가장 큰 손임[1]
  • 유엔 일반 예산에 최대납부율(22% 상한선)을 기여
  • 유엔평화유지국에는89%
  • 미국의 자금지배력은 기여금 중단, 탈퇴, 비하 등의 행동으로 우려
  • 납부 지연으로 현금 유동성 문제 발생
  • 의사결정에 영향 미침
• 유엔의 의사결정방식은 한 나라 한 표로, IMF나 세계은행의 가중투표(1달러 1표) 방식과 비교됨
  • 유엔에서의 의사결정이 고위직 임명, 지정기여(non-core)로의 재원 흐름, 협박 및 자가 검열, 다른 회원국에 순응과 같은 간접적인 방식으로 표출된다는 사실을 간과함
  • 스웨덴의 올라프 팔메 총리는 “모든 회원국이 동등하게 정규분담금을 내야 유엔이 모든 국가의 도구라는 사실을 더 잘 반영할 것이라며” 1985년 회원국의 정규분담금 한도를 10%로 설정하자고 제안함
• 미국의 정치적 권력과 영향력을 감소시킬 것이라는 인식하게 저항 받음
  • 2014년 미국 대사는 “유엔에서 핵심 국가 안보 이해를 보호하기 위해 유엔에서 행사하는 미국의 리더십은 미국의 재정의무를 다하는 것과 직접적으로 연관되어 있다”고 말함
  • 미국의 WHO탈퇴는 유엔의 공중보건 임무에서의 취약성을 드러냄
  • 미국이 WHO를 탈퇴할 경우, 2018-2019 예산 기준으로 민간 기관인 게이츠재단이 WHO의 최고기부기관이 됨.
• 과도한 집중과 불균형과 마찬가지로 대부분의 자원은 유엔 기관에 불균등하게 유입되는데, 유엔평화유지국과 WFP와 같은 인도지원에 쓰임. 그림3에서와 같이 보건, 교육, 성평등을 포함하는 SDGs와 관련된 유엔 기관에는 재정적 지원이 상대적으로 부족한 상태임
• 건강과 기후의 지구적 위기를 해결하기 위한 다자기금은 공공과 민간이 혼합된 대응을 선호함(B1과 B3 참조).
• 공공 자원을 낭비하는 데다가, 영리 기관을 포함시킨 혼합 재원마련은 공익에 대한 책임을 모니터링하고 유지하기 어려움
• 재단이 부족한 재원을 채움에 따라, 정부간 기존 거버넌스와 책무성 차이는 더욱 확대되며. 특정 기관의 재원 사용이 증가되면 투명성과 공공 책무성이 모호하게 됨.
• 최근에 설립된 WHO Foundatio[2]n은 미디어 기업가 테드 터너가 1998년에 설립한 미국의 비영리재단인 UN재단의 재원조달 방식을 따라한 것인데, 유엔 기관들의 새로운 비즈니스 모델이 되고 있음

 

Funding and governance: the evolution of development cooperation

• 소수 기부기관이 차지하는 높은 기여 비율뿐만 아니라 재정의 출처는 국제 거버넌스의 건강성을 악화시킴
  • 설립 이후로 개발협력과 공적개발원조(ODA)는 유엔의 중요한 재원
  • 세계2차대전 이후 유엔은 유럽의 난민 문제 해결과 미국의 마샬계획과 같은 전쟁으로 파괴된 경제 재건에 집중함
  • 동서 갈등과 냉전의 시작과 함께, 지정학적 고려는 강대국의 영향권을 강조하였고, 강대국의 경쟁은 유엔 체계에 영향을 미침.
• 1960년대, 1970년대, 1980년대의 UN 개발 시대(Development Decades) 동안, 개발 지원은 주로 국가의 국제경제 참여 능력을 강화하는 데 관련되어, 개발은 주로 경제적인 안건으로 개발 모델은 기본적으로 경제 성장과 낙수효과(신자유주의적) 경제에 기반함. (Chapter A1 및 이전 버전의 Global Health Watch 참조).
  • North/South 갈등이 협상을 지배하고, 소위 “developing개발도상” 국가들의 원하는 경제 성장률에 강조를 두었음.
  • 지배적인 변화 이론은 개발도상국의 경제를 성장시키기 위해서는 기존의 파이를 재분배하는 것은 정치적으로 실현가능하지 않으므로 경제적인 파이를 키우는 것이 필요함.
  • 경제를 성장시키고 무역을 자유화하기 위한 정책과 전략은 중립적이고 소득 혜택의 재분배는 국제 문제가 아니라 국가 문제라는 믿음도 동반됨
• 세계화가 확산되면서, 국제금융기구(IFIs)는 개발도상국에 거시경제적 자문, 정책 권고 및 대출 조건은 수입 대체를 통해 내수 시장을 위한 생산에서 수출 전문화를 통해 외부 시장을 위한 생산으로 전환하도록 요구함.
  • 이는 전적으로 외부 시장과 자원 유출에 의존하게 되고, 이에 대한 국가들의 영향력은 제한적이거나 없는 경우가 많았음
• 무역 및 투자 정책과 협정이 국내 발전 필요와 분리되어 많은 비판을 받음
  • 여성 운동, 환경 운동, 여성주의 및 비정통 경제학자들은 신자유주의적인 정책 패러다임에 대해 비판적인 시각을 제시하면서 UN을 대안적인 정책 공간으로 제시함.
  • 수원국이 공여국의 재화, 서비스 및 전문성을 구매하는 조건의 지원 왜곡과 원조의 질에 집중할 것을 강조
  • 수원국이 절약 조치를 시행하고 인권에 대한 책무성을 경시하는 것을 요구하면서 ODA가 구조 조정 프로그램(SAP)을 위한 오용되는 것도 비판.
• 냉전이 종식된 1990년대는 “획기적인” 10년으로, 핵위협을 중심으로 하는 강대국 정치가 지배하지 않는 UN회원국 간의 합의의 시대
  • 사회, 경제, 환경 등 모든 영역의 국제회의가 개최
  • 개발의 질과 비군사적 위협을 새로운 합의와 행동 계획을 통해 유엔 아젠다화
  • 사람 중심의 개발접근법

 

Box D3.1: 1990년대의 “발전 시대” ·     1992 : 유엔환경개발회의(UN Conference on Environment and Development, UNCED)[3] (지구정상회의, Earth Summit), Rio de Janeiro ·     1993: 세계인권회의(World Conference on Human Rights), Vienna ·     1994: 국제인구개발회의(International Conference on Population and Development)[4], Cairo ·     1995: 사회개발정상회의(World Summit on Social Development)[5], Copenhagen ·     1995: 제4차 세계여성회의(Fourth World Conference on Women: Equality, Development and Peace), Beijing ·     1996: 제2차 유엔인간정주회의(HABITAT II – Second United Nations Conference on Human Settlements)[6], Istanbul ·     1997: 교토의정서(Kyoto Protocol), 유엔기후변화협약(United National Framework on Climate Change)[7] ·     2001: 에이즈에 관한 유엔특별세션(UN Special Session on HIV and AIDS)[8], New York City

 

• ODA의 이익을 재평가하기 시작하면서 GDP대비7% 목표에 대한 약속을 철회하기 시작했고, UN과 OECD는 UN 개발 아젠다가 된 새천년개발목표(Millennium Development Goals, MDGs)를 설정
  • 8개 목표로 구성된 MDGs는 1990년대 개최된 회의의 도전과 합의를 담아내는데 실패
  • 경제성장에 집중할 때 소홀하게 되는 사회 분야에서는 관심을 이끌었지만, 개발도상국의 국내 정책과 프로그램을 강조하고 무역과 재정 정책을 포함하는 광점위한 아젠다에서 개발원조의 제공으로 “외부 지원 환경(external enabling environment)”을 전환하는 일방적이었음
• 2015년 밀레니엄개발목표(MDGs)가 만료되고 지속가능발전을 위한 2030 Agenda와 지속가능발전목표(SDGs)가 제정되는 과정에서 개발도상국 및 시민사회(CSO)에서 반발이 일어남
  • SDG10: 전 세계적으로 500~1,000개의 페미니스트 단체로 이루어진 Women’s Major Group(WMG)를 포함한 CSO의 지속적인 노력
  • SDG 15: 기후 위기와 UN 기후변화협약 과정에 참여한 활동가들
  • SDG 16 평화와 안보, 갈등이 발생하는 국가에 초점을 맞춘 활동가들
• 2030 Agenda는 고소득국을 포함해서 모든 유엔회원국이 국내 정책에서 이행하는 책임이 있지만, 정책의 분절화와 신자유주의 영향을 극복하지는 못함.
• MDGs에 비해 더 포괄적이고 통합된 접근 방식으로, 이행을 위한 구조적 장애를 제거하기 위한 전념과 함께, 거시경제정책의 중대 변화와 실질적인 개발 협력이 필요함

 

Post-2015 and the 2030 Agenda

• 2030 아젠다와 목표가 과거의 기여자 주도 최소 경향을 깼지만, 국제적 수준 또는 국가적 수준에서의 강력한 책무성 틀을 동반하지 못했음. 또, 시장 기반의 해결책에서 공공선(public goods)과 인권을 구분하거나 이행에 필요한 장기적인 양질의 재원을 이끌어내는데 실패했음.

 

Box D3.2: 모순적인 SDGs(=Agenda 2030) ·     MDGs와 달리 모든 국가에 보편적으로 적용되며, 자국내 목표 이행 및 국경을 넘어 국제적 책임에도 영향을 미침 ·     국내 및 국제적 불평등을 감소시키고 환경에서의 지속가능성을 높이기 위한 목표로 구성되어 있으나, Global Health Watch 5의 A1장에서 모순적이라고 지적한 바 있음 ·     첫번째 이유: 2030년까지 극심한 빈곤(extreme poverty)을 퇴치하겠다는 도전적이지 못함 ·     두번째 이유: 하위40%의 소득 증대에 집중하고 있지만, 상위 10%, 1%, 0.1%의 소득 감소에 대한 언급이 없음. 또, 국가간 불평등을 해결하겠다는 목표 부재. ·     세번째 이유: SDGs는 생태계를 파괴하고 극심한 불평등을 야기하는 경제패러다임이 야기시키는 권력 불균형을 해결하지 못함. 지금과 같은 경제성장과 소비에 집중하는 사업모형은 모순에 있음. 다만, 건강, 교육, 정부 투자는 환경 목표와 상충하지 않음.

 

• SDGs가 윈윈 투자 기회로 알려지고, 기업 및 투자 영역에서 목표 달성의 챔피언으로 자리를 잡는 등, SDGs는 지속가능발전을 위한 국제 파트너십 강화와 이행 강화로 다양한 이니셔티브와 파트너십에서 재해석되고 있음
• 강력한 책무성이 부족하고 진행상황을 측정하기 위한 지표가 부족해서 재원의 양(the quantity of funding)이 참여 촉진을 위한 파트너십과 함께 중요한 진행과정 측정지표가 되고 있음.
• SDGs 달성의 주요 형식으로 강조된 파트너십 나열은 SDGs 이행의 주요 수단으로 여겨졌는데, 유엔 체계에 영향을 미치게 되면서, 최근에는 부유한 개인들에게 재원조달 이니셔티브가 많아짐
• 필수요건 또는 관련된 원칙, 지침, 책무성 메커니즘이 비정부(non-government) 기여자들과의 관계에서는 수반되지 않으면서, 예비 보고 및 필수요건에서 엄격함이 부족해져 비지정기여에서의 위험한 전환을 촉진시키고, 투명하고 민주적인 다자주의를 약화시킴.
• 현재 비정부기구와의 협력을 위한 조건과 책무성을 설정하는 회원국 주도 과정의 예는, 세계보건기구를 위한 비정부 기관과의 협력틀(Framework for Engagement with Non-State Actors, FENSA)이 유일하나, 민간기업을 다른 비정부 주체들과 동등하게 대우해서 본질적으로 다른 성격과 역할을 제대로 인식하지 못했다는 비판을 받고 있음 (Global Health Watch 5, D1)
• 기업부분과의 협력의 주요 접근방식은 자발적 기반으로, 지침과 원칙, 자문위원회 등을 통해서 관리되나 독립적인 감독과 책무성이 부족함
  • 2017년 유엔의 Joint Inspection Unit(JIU)은 2030 Agenda에서 유엔체계의 윤리와 투명성에 대한 메커니즘과 정책, 민간 부문 협력을 분석하면서 개인의 이해상충에 대해서는 충분히 다루지만, 유엔 산하 기관 간에 존재하는 기관들의 이해상충은 충분히 다루지 않고 있다고 지적함. 또, 사전조사 절차에 주의해야 하고 시급한 조치가 필요하다고 언급.
  • 반면, WHO FENSA는 기관 수준과 개인 수준 모두의 이해상충 관리에 관해 구체적이지만 여전히 불충분한 규정을 갖고 있음

 

Corporate and business intermediaries, access, and influence

• 유엔체계에서 기업은 직접적인 재정 지원부터 고위급 패널에서의 (과잉)대표성, 세계경제포럼과 같은 플랫폼에서의 네트워킹 등의 형태로 영향을 미침
• 멤버십 규정, 유엔리더십이나 회원국에게 부여되는 책무성 요건 등 다양한 형태로 기업의 영향력이 구조화되고 있음
• 비즈니스와 기업 부문의 중요성을 국제 의사결정에 정당화하고 유엔의 가치에 비즈니스를 가깝게 하는 등 유엔 내에 기업의 가치를 주입하는 위험성이 있음
• 이런 현상이 다중이해관계자주의(multistakeholderism) 경향에 대한 주의와 옹호는 특정 기관에 한정되어왔으나, 기후위기, COVID-19, Agenda 2030 관련해서 그 패턴이 투명하게 드러나고 있는데, 기업이 유엔에 미치는 영향에 대한 주의가 부족

 

Global Compact[9]

• 1999년 유엔사무총장 이니셔티브로 시작되어, 회원국의 지원을 받아 기업의 참여를 위한 주요 채널
  • 회원국들이 2년마다 채택하는 유엔총회파트너십 결의문을 통해 인정받고 있음
  • 12,765개의 기업이 참여하고 있으며, 중소기업부터 민간재단, 다국적 기업에 이르기까지 다양함
  • 지역, 국가, 지역사회 수준에서 다양한 현지 네트워크를 통해서 영향력을 행사
• 최근에는 유엔 개발 체계 내에서 프로그램 국가 수준의 주요 파트너로서 유엔기구 및 프로그램 국가 정부에 대해 특권을 갖게 되었음
• 사명: “우리가 원하는 세계를 만들기 위해서 지속가능한 기업과 이해관계자들이 국제 운동에 참여”
• 10대 원칙: 회원 기업 및 기관이 인권, 노동, 환경, 반부패 등의 분야에서 사업을 조정하도록 권고하고 있으나 책임이 없거나 제한적임
• 현 유엔사무총장인 안토니오 구테레스는 콤팩트의 주요 역할을 “2030 Agenda와 기후변화에 관한 파리협정의 이행에 국제적 기업들이 기여를 확대할 때”라고 재확인.
• 주요 재원: 회원국으로부터 기여 및 민간 부문의 회비, 회원국과 기업으로부터의 직원 파견 형태, 2006년에 설립된 미국의 글로벌 콤팩트 재단에서도 일부 지원
• 재정, 인력, 사업, 보고 등에서 유엔과 민간기업의 혼재로 영향력을 평가하고 책무성을 모니터링하기 어려워지고 있음.
  • 2010년 UN JIU 보고서에 따르면, 글로벌 콤팩트 이사회에서 정부 대표가 없다는 점을 지적하면서, 유엔과 같은 정부간 기구에서는 이례적인 일이라고 지적함. 또, 총회파트너십결의안(General Assembly Partnership resolutions)이 거버넌스 격차를 좁히지 못하며, 책임있는 기업 시민정신을 촉진하기 위한 글로벌 콤팩트의 자체 설정 목표와 정책 과정에서 기업 주도의 옹호활동을 다루지 못했다고 지적
• 2017년 JIU 보고서에서도 이러한 우려를 재확인하고 다음을 권고함
  • 거버넌스 구조에서 회원국의 역할 강화
  • 글로벌 콤팩트 사무국과 글로벌 콤팩트 재단 간의 관계 정의 업데이트, 투명성을 강조하여 재단의 자금 조달 활동 명확화
  • 글로벌 콤팩트 본부와 글로벌 콤팩트 지역 네트워크 간의 관계 정의 명확화

 

World Economic Forum

• 자칭: the International Organization for Public–Private Cooperation”
• “The Forum engages the foremost political, business, cultural and other leaders of society to shape global, regional and industry agendas”
• 유엔기구는 아니지만, 상호양해각서(MOU)를 통해서 영향력을 행사하며, 공공 및 민간 부문, 국제기구, 학계 등 다양한 종류의 기관들이 섞여서 균형을 맞춤
• 새로운 형태의 전략적 파트너십: MOU에는 유엔사무총장이 WEF 회의에서 기조연설을 하고, 유엔 산하 기구의 고위 관료도 WEF가 주최하는 지역 회의에 초대되며, 유엔 국가사무소 대표는 WEF의 국가 포럼 허브와 협력할 수 있는 방안을 모색하는 것이 포함됨.
• 다국적 기업들이 유엔 내에서 독점적인 위치를 가질 수 있는 가능성을 시사
• 시민사회의 “WEF와 UN 파트너십 협정서”에 깊은 우려
  • 유엔의 신뢰 저하
  • 다국적 기업에 유엔체계로의 우선적 접근 제공
  • 기업화는 장기적으로 심각한 위협을 가하고, 북반구와 남반구에서 공공 지원을 감소시킬으로 예상
• 2021년 9월에 개최되는 UN 푸드시스템정상회의(UN Food Systems Summit)[10]에서 유엔사무총장이 아프리카녹색혁명연맹(Alliance for a Green Revolution in Africa, AGRA) 회장을 2021년 특사로 임명하면서 UN-WFR 파트너십 성장에 대한 우려는 커졌음.
• AGRA는 게이츠재단과 록펠러재단의 지원으로 2006년에 설립되었으며, 씨앗, 비료 등의 기술을 금융지원하고 시장을 구축하는 등 아프리카 대륙의 농산물 생산 증대를 위해 설립되었음. 10억 달러를 지원 받았으나 식량부족을 감소시키거나 농가의 빈곤을 퇴치하는데 실패함.
• PHM을 포함한 전 세계의 시민사회는 “Global People’s Summit”을 조직해서 기술 중재나 상업화에 기반하기 보다는 농생태학적 접근방식을 옹호

 

State of play at UN – partnerships

• WEF의 파트너와 같이 UN이 기업과 협력관계를 강화하기로 한 결정은 회원국과 기존 기부자와 같은 비지정 지원의 감소로 이어짐
  • 비지정기여에서 지정기여로, 특정 주체나 프로젝트로의 강력한 지정기여 방식으로 전환됨
  • 비국가 펀딩(non-state funding) 기관에 참여 기회를 주고, 전문성과 사업 모델을 위한 자원을 민간 부문의 역할을 촉진하게 함
• UN Women의 경우, 총 모금액의 5%가 민간 기업과 재단, UN Women 국가위원회를 통한 개인기부에서 지원되었으며, 그 비중이 증가
  • BHP Billiton Foundation은 기여금 상위 20위에 올랐는데, 2015년 브라질에서의 광산에서 19명이 사망하고 수백명이 집을 잃은 사고를 일으킨 광산회사의 공동 소유기관이었음.
• UNESCO가 제작한 민간 기업 유치 안내책자에는 “유엔 기관과의 관계를 통한 이미지 전환(image transfer), UNESCO의 다양하고 광범위한 민간 네트워크 접근, 중립적인 다중이해관계자 중개기관으로서 UNESCO의 역할에서 얻을 수 있는 무명의 혜택” 등 UNESCO와 협력 시 제공되는 다양한 인센티브를 열거
  • 유엔의 명성을 위한 “이미지 전환(image transfer)”은 무엇인가? Shell-BP, 코라콜라, 마이크로소프트, BHP Billiton과 같은 논란 많은 기업과의 협력이 유엔의 중립적 중개자 이미지에 부정적으로 미칠 위험은 없는가?
• 유엔식량농업기구(UN FAO)는 FAO의 본래 미션과 다른 이해를 갖고 있는 비정부기관과의 파트너십 프로젝트가 중립성 이미지를 손상시켜 기관의 신뢰를 저하시키고 부적절한 영향을 초래하고 있다고 언급
• 비정부 기여기관에 대한 의존도는 분절화, 경쟁, 주체간 중복, 유엔 프로그램 우선순위 경시, 높은 거래 비용 등 지정기여(earmarked funding)에 관련된 문제를 악화시키며, SDGs 달성을 위한 유엔 체계 전반의 일관된 재배열을 위한 진전에 장애가 됨
• 이런 위험에도 불구하고 많은 유엔 기금, 프로그램, 산하기관은 기관 운영 활동을 위해 민간으로부터의 기여금을 증가시킬 계획임. 민간부문 및 부유층 개인으로부터 기부를 이끌어내기 위한 인력과 자원을 더 많이 사용하고 있음 (Box D3.3)
  • 정부의 비지정기여금 유지 및 신흥 경제국에서 정부 기여금 증대
  • Multi-donor trust funds에서의 자원 풀링(resource pooling)과 같은 비지정 같은(core-like) 재원 방법 탐색
  • 민간부문, 시민사회, 자선 재단 등의 기여금 확대
  • 국제다중이해관계자 파트너십 참여

 

Box D3.3: 개인 기부에 대한 호소 세계식량계획(WFP) ·     2020-2025 비정부기구와의 파트너십 및 협력 전략(Strategy for Partnership and Engagement with Non-governmental Entities, 2020-2025) 보고서는 개인 기부, 브랜드 강화, 시장분석을 담고 있음 ·     국제모급 시장에서 개인 기부는 비정부기구의 최대 기부 재원이 되고 있으며 증가하고 있음. 5년 내에 WFP 예산에서 상당 수준의 유연한 소득원을 확보할 수 있는 자체재정(self-financing) 모델을 수립하는 것이 목적임. 전체적인 개인 기부 시장은 한정적이지만, 생각보다 크고 지속적으로 성장하고 있음. (Executive Board of the World Food Programme 2019) ·     회원국부터 개인까지 책무성의 왜곡을 간과하고 있으며, 각국 정부들과 함께 할 수 있고 해야 하는 유엔기구로서 중요하고 특별한 역할을 경시할 수 있음 유엔아동기금(UNICEF) ·     지지자참여전략(Supporter Engagement Strategy)을 통해서 기부해지율(donor attrition)을 감소시키고 후원확보율(donor acquisition)을 높이는 지지자관계를 향상시키고자 노력. ·     2018년 국가위원회가 66.1백만 달러, 국가사무소가 0.8백만 달러를 비지정기여(core-funding)로 사용 ·     주로 익명으로 기부되는 개인기부는 주로 비지정기여(core-funding)로 사용되며, 보고가 거의 필요하지 않다는 장점이 있음. 유엔난민고등판무관실(UNHCR) ·     최근 민간부문 모금을 성공적으로 개발하고 투자 ·     난민과 국내실향민(Internally Displaced Persons, IDPs)도 어린이처럼 기부를 끌어내는데 매력적임 ·     UNHCR의 주요 재원이 되었으며 앞으로도 증가할 것으로 예상. 2017년 2억7600만 달러 동원해서 2014년 대비 모금액 두 배 증가

 

불평등한 참가자들 – 인권과 기업

• 유엔 기금, 프로그램 및 산하기관이 민간부문과 협력할 시 기관 실사 절차를 준수하더라도, 유엔 기업과 인권에 관한 이행원칙(UN Guiding Principles on Business and Human Rights, UNGPs)[11]과 같이 유엔인권위원회(UN Human Rights Council, UNHRC) 회원국 결정문에 명시한 책무성을 위한 조치가 부족함
  • 2011년 UNHRC에서 채택된 UNGPs는 인권을 보호할 정부 의무, 인권을 존중해야 하는 기업 책임, 구제에 대한 접근성의 세 축으로 구성됨.
  • “인권에 관한 다국적 기업과 기타 기업에 관한 정부간 개방형 실무그룹(open-ended intergovernmental working group)을 설립하고 국제인권법에서 다국적 기업 및 기타 기업의 활동을 규제할 수 있는 국제적으로 법적 구속력이 있는 도구를 개발하고자”
• Treaty Alliance는 인권을 침해하고 환경을 파괴하는 기업의 활동을 규제하고 기업의 부정행위를 회피하는 것을 끝내기 위한 유엔 조약 캠페인하고 있음
  • Global North 국가들이 절차 및 예산 이유를 제기하며 방해
  • “유엔 규범의 정치적 논란 시대로의 회귀 논쟁”을 불러일으킨다며 기업 이익단체(Business at OECD, Foreign Trade Association, International Chamber of Commerce, 그리고 Global Voice of Business)에서 강력히 반대
• 규제 받지 않는 경제성장의 촉진과 인권 증진의 긴장관계는 유엔인권이사회에서 지명한 독립전문가(independent expert)와 특별보고관(special rapporteur)의 연례 보고서와 합동 보고서에 나타남. 보고서의 권고사항은 광산회사의 원주민 인권 존중부터 투자자-국가분쟁해결제도(investor-state dispute systems, ISDS)[12] 삭제를 요청까지 포함함

Box D3.4: 규제 받지 않는 경제성장 문제를 다룬 유엔인권보고서 목록 ·     Olivier De Schutter (Special Rapporteur on Extreme Poverty). 2020. “Looking Back to Look Ahead: A Rights-Based Approach to Social Protection in the Post-COVID-19 Economic Recovery.” September 2020. (https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Poverty/covid19.pdf) ·     Philip Alston. 2019. “The Parlous State of Poverty Eradication, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights.” (A/HRC/44/40), July 2020. ·     Philip Alston. 2019. “The Digital Welfare State, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights.” (A/74/48037), October 2019. ·     David Kaye. 2017. “Special Rapporteur on the Right to Freedom of Opinion and Expression.” (A/72/350). ·     Victoria Tauli-Corpuz. 2014. “Report of the Special Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples.” (A/HRC/27/52), August 2014. ·     Victoria Tauli-Corpuz. 2016. “The Impact of International Investment and Free Trade on the Human Rights of Indigenous Peoples.” (A/HRC/33/42), August 2016. ·     Juan Pablo Bohoslavsky. 2018. “Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments of Economic Reform on the Full Enjoyment of Human Rights Particularly Economic, Social and Cultural Rights.” (A/HRC/40/57), December 2018.

 

• 유엔 특별 절차 임무수행인(mandate holder)과 기타 인권 전문가들은 이러한 협정이 국가가 국제 인권 의무를 준수하고 SDGs를 달성하기 위해 요구하는 규제 공간에서 일어날 수 있는 위험을 반복해서 강조함
• 7명의 인권 전문가는 2019년 유엔사무총장에 보낸 서한에서 국제투자협정(international investment agreements, IIAs)과 ISDS 메커니즘에 대해 우려를 표명했으며, 국제 인권 및 법치주의와 양립할 수 없다고 지적함.
  • ISDS의 비대칭성은 투자자의 인권의무가 부족, ISDS 소송에 드는 과도한 비용, 높은 수준의 조정결정금은 국가의 재정적 여유를 제한하고 경제활동을 규제하며, 경제적, 사회적, 문화적 환경적 권리의 실현 능력을 약화시킴
  • ISDS개혁은 체계적인 구조적 변화를 이끌 수 있는 기회로, 투자자와 국가 간의 권력 불균형을 해결하기 어려움
  • 근본적이고 체계적인 변화, 더 공정하고 투명한 다자체계를 진보해야
• 특별보고관인 필립 알스톤(Philip Alston)[13]은 SDGs를 달성하기 위해 기업 부문에 의존하는 것의 허무함과 이 활동이 인권에 미치는 영향을 설명
  • 국제사회는 민간부문 재원에 더 의존하게 되었음
  • 유엔 사무총장은 기업들에게 “지구적 목표를 달성하기 위해서 더 멀고 빠르게 나아가야 한다. 건강한 지구에 평화, 안정, 번영을 가져오려면 기업의 리더십이 큰 차이를 만들 수 있다”고 강조
  • 기업들이 열광적으로 노력하지만, 여성의 노동 참여와 같은 표면적인 것에 그치고 있음
• 알스톤은 공공재원을 절약하고 민간 자본을 더 잘 이용하는 것이 중심 전략이라며, 이 전략의 결점을 다음과 같이 지적함
  • 첫째, 취약계층을 포용할 경우 이익창출이 가능한지, 다양한 형태의 민영화가 SDGs달성 가능한지 중요한 질문을 제기
  • 둘째, SDGs 프로젝트를 주로 인프라 구축에 집중하고, 초점을 맞춘 기업으로 재구성하고, 사람들을 임파워먼트하기(empowerment) 보다는 비즈니스 가능한 환경을 우선시함
  • 셋째, 정부의 역할이 경시되고 민간 투자를 보장
  • 넷째, 파괴적인 재정 정책, 체계적인 조세 회피 전략, 빈곤과 불평등을 고착화시키는 불법 자금 유출은 그대로 두고 있고, 국내 세수를 동원하기 위한 조치가 너무 적음
  • 다섯째, “최빈곤층 및 취약계층과의 연대”를 촉진하는 “재활성화된 국제 파트너십”이, 문제가 있는 “공공-민간 파트너십”에 집중되면서 잊혀짐
• 최근에 학계, 일부 회원국은 영리부문과의 규제되지 않는 유엔의 파트너십이 기관의 목적과 의무를 왜곡한다고 Lancet에서 지적함
  • 국제보건에서 파트너십 모델로의 전환과 자발적 기여는 기부자들이 더욱 면밀하게 통제하고 모든 단계에서 모니터링하는 방식으로 재정을 지원하고 지원을 전달 가능하게 함
  • 전통적인 정부 중심의 대표성과 의사결정과는 다르며, 다자협력을 통해 광범위한 체계적 목표를 추구할 수 없게 되었음
  • 시간이 흐를수록 WHO의 우선순위는 재원에 따라 조율될 수 없었으며, 2014-2015 예산 중 자발적 기금의 93%는 지정기여
  • 상위 기여기관에 영향력이 집중되어, 재정적 기여와 WHO의 우선순위는 직접적인 관계가 존재함
• 마가렛 첸, WHO전 사무총장은 2013년 6월 제8차 세계건강증진회의 연설에서 “WHO의 관점에서 보건정책이 만들어질 때에는 상업적 또는 기득권으로부터 보호받아야 한다”며 강조하며 공익 보호 장치의 중요성을 재확인함.

 

재원마련을 위한 새로운 국가간 합의의 필요성

• 재원조달과 거버넌스의 연관성을 깰 수 있는 새로운 국가간 합의 있어야 건강한 지구적 거버넌스가 만들어질 수 있음
• 인권, 지속가능한 생계수단(livelihoods), 살 수 있는(livable) 지구를 위해 시민사회계가 규제 받지 않는 기업의 관행과 불충분한 책무성, 정부의 다자 원조 정책, 국제기구의 이행/ /묵인/실패 등에 대해 수십 년 동안 경고해 왔으나
• 환경ž사회ž투명 경영(Environmental, Social and Governance, 환경 보호와 사회적 기여도를 고려하고 법과 윤리를 준수하며 지배 구조를 개선하고자 하는 경영 철학) 원칙과 같이 책임 있는 투자를 위해 필요한 조치들은 자발적으로 참여하는데 그침
• UN인권 기구(UN human rights machinery)와 같은 모니터링 및 책임 메커니즘은 방치되고 있거나 이 장에서 언급된 왜곡으로 고생하고 있음
• 양적으로든 질적으로든 불충분한 재정으로 민주적 거버넌스가 악화되고 있음.
• 이를 위한 반대전략이 개발되어야 함.

 

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[1] 미국 대외관계협의회(Council on Foreign Relations, CFR)에서 바이든 정부에서의 유엔 기여금 관련 변화에 관련된 기사 링크. CFR에서 두 달에 한 번 Foreign Affairs 발간함

[2] WHO Foundation 홈페이지의 기부 팝업 창에서 일시 후원 또는 월간 후원을 원화로 받고 있음. 2021년 연례보고서에 따르면, 1,085만 달러를 모금하였으며, 이중 49.6%가 비지정기여금으로 걷혔으며, 이 중 210만 달러는 Go Give One 백신 형평성 캠페인을 지원하기 위한 소셜미디어와 광고 물품 후원이었음. 같은 해에 모두 지출되었는데, 마케팅 8.1%, 인건비 12.2%, 행정운영비(other operational costs)로 78.5%가 쓰였음. 2021년에 처음으로 재단이 full operation되었음

[3] 개최지의 이름을 따서 리우 정상회의라고도 함. 1980년대 후반의 냉전체제가 와해되면서 새롭게 형성되는 국제질서의 중요한 현안으로 등장하고 있는 지구환경문제에 대한 범세계적 차원의 행동계획을 채택할 목적으로 개최됨. 178개 국가가 참석하였으며, 그 중 118개국에서 국가원수 또는 정부수반이 참석함. 회의를 준비하기 위한 회의(Prepcom: Preparatory Committee)는 1990년 3월 열린 조직회의 이후, 4차례에 걸쳐 개최됨. 리우회의에는 정부대표의 대거 참석과 병행하여, 국제환경기술박람회, 세계도시회의, 국제언론가 대회, 국회의원대회 및 각종 비정부간 기구가 주관하는 행사들이 개최되어, 지구환경보호를 위한 다각적인 전략을 협의함. 전 세계 대표들은 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 개발(ESSD, Environmentally Sound and Sustainable Development)’의 달성을 위한 기본 원칙이 되는 ‘리우선언(Rio Declaration)’과 리우선언의 이행을 위해 21세기의 세부적 행동 강령을 담은 ‘의제 21(Agenda 21)’을 채택함. 리우선언 및 의제 21의 이행을 주기적으로 점검 및 평가하고, 효과적인 지구 환경 보전에 대한 전략 수립을 위하여 ‘유엔지속가능발전위원회(UNCSD, UN Commission on Sustainable Development)’를 설치하기로 합의함. (출처: 외교부 통상용어 사전 및 두산백과)

[4] UN 주재로 이집트 카이로에서 열렸던 국제 회의로, 각국의 정부대표와 UN 대표단, NGO 대표단, 언론인 등 20,000명이 넘는 규모의 관계자들이 참석하여 1994년 9월 5일부터 9월 13일까지 개최되었다. 회담에서 주요하게 다뤄진 주제는 이민과 거주 이전, 영아 사망률, 피임과 가족계획, 여성교육, 위험한 낙태 행위로부터의 여성 보호 등이 있다. 회담의 최종 결과로 인구행동계획이 발표되었으며, 유엔인구기금(UNFPA)의 향후 활동의 토대가 되었다. 보편적 교육, 영아 및 5세 미만 어린이 사망률 감소, 모성사망률 감소, 가족계획을 포함한 모자보건과 성재생산건강 확립 및 강화의 토대가 되었다. 회의 참석 한국 보고서 전문 링크

[5] 코펜하겐 회의는 3월6～10일 각국 정부 관료들의 고위급회의에 이어 11～12일 이틀 동안 정상회의를 거쳐 선언문과 실천계획안을 채택한다. 이번 회의는 유엔 창설 50주년에 맞추어 ‘유엔의 새로운 탄생’을 겨냥한 것으로, 오는 9월 북경에서 열리는 제4차 세계여성회의와 더불어 유엔이 주최하는 95년의 2대 세계 회의이다. 빈곤 퇴치와 고용 확대, 외채, 사회통합 증진 등 사회 복지와 삶의 질 향상이라는 이번 코펜하겐 회의의 주제는 새삼스러운 것이 아니다. 유엔 총회가 열릴 때마다 거론되어 왔으나 정작 실천되지 않던 사안들이다. 세계 정상들을 모아 실질적인 돌파구를 찾아보자는 것이 이번 회의의 근본 취지인 셈이다. 한 사회학자는 “우리의 복지 상황이 워낙 열악한 탓에 보건복지부도 이번 회의를 적극 홍보하지 못하는 것 같다. 사회단체들이 다양한 ‘상품’을 만들어 내지 못한 것도 코펜하겐 회의를 앞두고 분위기가 가라앉아 있는 이유 가운데 하나다”라고 지적 (출처 : 시사저널(http://www.sisajournal.com)

[6] ‘96.6.3-14간 개발도상국의 도시 저소득층 주거문제 악화 방지 및 지속적인 도시 발전을 위해 터어키 이스탄불에서 개최되는 제2차 유엔 인간정주회의(HABITAT II) 논의하는 회의. 당시 건설교통부 참가 보고서 전문 링크

[7] 법제처가 제공하는 원문본 및 번역본 링크

[8] ‘에이즈에 대한 선언문(Declaration on HIV/AIDS)’이 채택되어, HIV감염인의 에이즈치료제에 대한 접근권 보장을 위한 국제협력 체계를 구축됨. ‘에이즈·말라리아·결핵 퇴치를 위한 국제기금(글로벌펀드)’ 설립을 코피 아난 유엔사무총장이 제안하여, 2002년에 G8(서방선진 7개국과 러시아)의 합의로 유엔 산하 기구로 설치함.

[9] 현재 280개 시업, 시민사회, 학계등이 참여하는 유엔글로벌콤펙트(http://unglobalcompact.kr) 한국협회 홈페이지에 따르면 “유엔글로벌콤팩트는 기업의 사회적 책임 이행을 위한 프레임워크를 제공하고, 기업이 지속가능성 전략을 약속하고 이를 정의, 이행, 측정, 소통할 수 있도록 가이드를 제시합니다. 세계 최대 기업 지속 가능성 이니셔티브의 일원이 되기 위해서는 다음과 같은 내용을 자발적으로 서약해야 합니다.” 가입의사를 표명한 Commitment Letter를 포함해서 가입 서류를 대표자 서명 후 업로드해서 신청되며, 약 1~2주가 걸리는 가입 승인이 완료되면, 연회비 제출해야 함. 영리 또는 비영리에 따라 연회비 책정기준이 다름. 유엔글로벌콤팩트 10대 원칙에 대한 이행 노력을 매년 보고해야 함. 반기문 유엔사무총장이 명예회장. .

[10] 농림축산부 참가 보고서 https://www.mafra.go.kr/bbs/mafra/68/250780/download.do

[11] 지난 2011년, 유엔은 기업과 인권 문제 해결을 위해, 존 러기 하버드대 교수를 특별 대표로 임명하여 6년간 정부, 기업, 시민사회 등 전 세계 이해관계자들과의 광범위한 논의 및 조사 작업을 통해 본 지침을 마련했다. 본 지침은 ‘기업 인권 침해를 보호해야 할 국가의 의무; 인권을 존중해야 할 기업의 책임; 사법적/비사법적 구제책 마련(보호, 존중, 구제)’의 세 가지 축으로 구성되어 있으며, 유엔 인권이사회는 지침 실행을 위한 워킹그룹을 임명하고, 동향 논의 및 이해관계자의 대화와 협력을 증진하기 위한 연례 포럼을 제네바에서 10년째 진행해오고 있다. (출처: 이은경. ‘기업과 인권 이행 지침’ 10주년, 지속가능한 기업과 미래의 열쇠는 사람. 프레시안 2021년 5월 13일)

[12] 투자자-국가간 분쟁해결제도(Investor-State Dispute Settlement: ISD)란 외국에 투자한 기업

이 투자유치국의 불법･부당한 조치 등에 의하여 피해를 입었을 때, 투자유치국의 국내법원에 의한 구제가 아닌 제3자에 의한 중재 또는 분쟁해결을 구하는 제도 (출처: 정민정. 투자자-국가간 분쟁해결제도.

[13] 호주 출신의 국제법학자. NYU 법대 교수. 법외, 즉결, 임의처형(extrajudicial, summary or arbitrary executions)에 대한 특별보고관(2004-2010) 및 빈곤과 인권 특별보고관(2014-2020)으로 활동

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.06.12 / 발제자: 권미란

 

도입

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WTO+와 취약한 정부의 규제권한

WTO+를 넘어: 새로운 무역 체제

국제투자협정(IIA. International investment agreements), 투자 챕터

무역과 투자의 지정학

의제 개혁

 

도입

 

–무역은 1995년 세계무역기구(WTO)의 탄생 이후 보건활동가 의제에 포함되었다.(Chang 2002) 주로 TRIPS가 필수의약품에 대한 접근에 어떻게 영향을 미치는지에 초점을 맞춰왔다.

 

-뿐만아니라 무역에 대한 건강문제는 일반적으로 무역자체보다는 “불필요하게” 무역을 제한하지 않도록 보장하기 위해, 정부가 추구할 수 있는 공공정책을 통제하는 것이다.

 

-시민사회단체, 학술연구자, 중저소득국가들이 WTO체제에 내재된 힘과 경제적 비대칭성을 지적했듯이 WTO협정의 능력이 무너지는 데는 오랜 시간이 걸리지 않았다. WTO는 2001년 내부(LMIC 회원국, 특히 아프리카)의 비판에 직면하여 “개발도상국의 필요와 이익”에 초점을 맞춘 도하개발라운드(DDA협상)를 시작했다. 그러나 이후 20년 동안 진전은 거의 없었고, 완성되더라도 경제적 이익의 대부분은 부유한 국가들에게 돌아갈 것이다(폴라스키 2006)

 

-보건활동가들에게 WTO의 잠재적인 죽음은 매력적일 수 있다. 하지만 우리가 무엇을 원하는지 주의할 필요가 있다. 무정부적인(규칙에 얽매이지 않는) 글로벌 무역 시스템에서는 어떤 반대파도 제압할 수 있는 일부 국가의 힘에 대한 견제나 균형이 없다. WTO 내에서 건강에 긍정적인 발전이 있었으며, 특히 무역분쟁을 중재하는 데 있어 공중보건규제의 중요성을 인정하는 것이 증가하고 있다. 가장 주목할 만한 것은 호주의 담배 제품의 민무늬 포장(plain packaging)에 대한 규정을 지지한 WTO의 2020년 결정이다.

 

-보건활동가들이 WTO 자체에만 비판의 초점을 맞추지 않는 것도 중요하다. 건강, 건강형평성, 건강의 사회/구조적 결정요인에 직간접적으로 해를 끼치는 무역 또는 투자 규칙을 만들거나 동의한 우리의 정부에 불만을 제기될 필요가 있다.

 

참고> WTO 안과 밖의 협상 개괄

 

1995년	WTO출범 ▪부속서1(상품) A. GATT, SPS(위생 및 식물위생조치협정), TBT(무역에대한기술장벽협정), TRIMS(무역관련투자조치협정) 등 B. GATS C. TRIPS ▪부속서2(분쟁해결) ▪부속서3(무역정책검토제도, TPR) ▪부속서4(복수간무역협정) 민간항공기협정 정부조달협정: 한국참여 국제낙농협정, 국제육우협정: 종료됨	복수간무역협정은 가입국에만 구속력 있음
1996년	정보기술협정(ITA)	컴퓨터, 통신장비, 반도체 등에 관세철폐. 모든 회원국에 적용
2001년	도하개발아젠다(DDA) ▪농업 ▪비농산물(NAMA): 2012년 이후 교착 ▪서비스 ▪규범: 반덤핑, 수산보조금 등 ▪무역원활화 ▪무역과 개발 ▪무역과 환경 ▪분쟁해결제도 개선 ▪지적재산권	-2004년 신규규범 의제에서 ‘투자’를 제외   -DDA 서비스 협상이 원활하지 않아 2013년 WTO체제 밖에서 복수국간서비스협정(TiSA) 추진. 트럼프 시기 미국 참여 중단하면서 진전이 없음   -2014년 17개국 환경상품협정(EAG) 협상 개시했으나 교착   -무역원활화협정이 2017년에 부속서1에 편입됨. 유일하게 완성된 다자협정
2011년	도하개발라운드 실패.	DDA 일괄타결 방식을 포기하고 가능분야 우선타결로 전환
2017년	DDA 사실상 종료 4개 공동성명 이니셔티브(JSI) 추진 ▪전자상거래(e-commerce): ▪투자 원활화(investment facilitation) ▪서비스에 대한 국내규제(service domestic regulation) ▪중소기업(micro, small and medium sized enterprise)의 무역 참여 방안	-미국의 반대로 11차 각료회의의 모든 합의문서에서 DDA 관련 내용이 포함되지 못했고, 개발이라는 개념이 더이상 WTO협상의 내부 요소가 되지 않는 상황   -미국이 주장한, ‘뜻이 맞는 국가끼리의(like-minded countries) 협상을 통한 분야별 접근(sectoral approach)’ 활성화   -4개 JSI 중 서비스에 대한 국내규제만 2021년 12월 타결

 

 

참고> KIEP(대외경제정책연구원)가 분석한 WTO의 위기

 

1) 새로운 규칙 제정 실패

 

-세계경제의 구조변화와 지정학적 변화를 반영한 새로운 규칙의 제정:

21세기 무역은 과거의 무역과는 매우 다른 양상을 보이는데, 조세 및 보조금을 활용한 산업정책이 환경, 바이오, 정보통신 등 새로운 산업 분야에서 활용되고 있으며, 전자상거래(디지털 무역)과 같이 25년 전에는 존재하지 않았던 분야에 대한 협정의 도출도 요구되고 있다. 1995년 WTO출범 이후 새로운 다자간협정은 정보기술협정(1996년)과 무역원활화협정(2017년) 뿐이다. DDA협상은 실패했고, 고소득국가들이 중점을 두고 있는 투자, 서비스, 전자상거래, 환경상품 등에 대한 새로운 무역규범 협상은 진척이 안되고 있다.

 

-미.중 무역분쟁 해결에 실패:

미국과 EU는 중국의 2001년 WTO가입을 중국의 경제개혁을 촉진하고 중국을 규범에 기반한 국제무역시스템으로 끌어들이는 중요한 수단으로 보았다. 중국이 부상하면서 (중국은 2009년 세계1위 수출국, 2013년 세계1위 교역국) 국유기업에 대한 지원과 지배구조, 소극적인 지재권 보호, 기술이전 강제에 대한 문제가 부각되었는데, WTO의 규범으로 해결을 못하고 있고, 특히 국유기업 문제를 WTO는 다루지 않고 있다. 미국은 중국의 정책 및 관행에 대처하기 위해 일방적인 조치(예: 1974년 미국 무역법 301조에 따른 관세부과)로 전환하고, CPTPP, USMCA에 국유기업 챕터를 포함하는 등 양자 및 지역무역협정에 점점 더 의존하고 있다.

-비교역적 문제와 WTO의 역할:

SDG 목표달성, 기후위기와 환경, 노동기준, 코로나19와 같은 글로벌 위기 대응(일방적인 의료용품 수출제한과 글로벌 생산 네트워크의 손실 등, 코로나19 보조금과 기존 WTO의 보조금 폐지 논쟁)

 

2) 무역정책 모니터링 및 투명성

 

-‘개도국’정의와 지위의 문제:

개도국 지위는 자기 결정(self determine)에 의한 것이기 때문에 WTO에는 개도국 결정기준이 없었으므로 일부 국가들이 이를 남용하는 결과를 초래하게 되었다. 이러한 이유 때문에 개도국 졸업(graduation)에 관한 공식 기준을 설정하여야 한다는 주장이 지속적으로 제기되었다.

 

-무역정책검토(TPR):

2017년부터 미국, EU, 일본, 중국은 3년마다, 한국포함 16개국은 5년마다, 나머지 국가들은 7년마다 보고하도록 하였으나, 회원국이 스스로 제공하는 정보의 정확성이나 그 시간적 적절성에 대해서는 많은 의문이 제기되고 있다.

 

3) 분쟁해결제도: WTO 분쟁 패널-상소기구 구조.

 

WTO의 분쟁해결기구는 기존의 GATT 체제와 다른 WTO의 핵심역량이다. WTO의 상소기구는 1회 연임 가능한 4년 임기의 상소위원 7인으로 구성되어 있다. 2017년 하반기부터 미국이 신임 위원의 임명을 반대하여 2019년 12월부터는 새로운 상소를 시작할 수 없게 되었고 2020년 11월에 마지막 남은 상소위원의 임기가 종료되었다. 따라서 상소기구의 기능은 정지되어 있다. 패널단계의 분쟁해결절차는 아직도 기능하고 있으며 회원국은 상소기구에 제소하는 단계까지는 분쟁해결절차를 진행할 수 있다. 그러나 상소기구의 구성원의 부재로 인한 상소절차의 지연은 분쟁 당사국으로 하여금 독자적인 분쟁 해결을 모색하게 할 것이며, 이는 보호주의의 확산으로 이어질 수 있다는 점에서 WTO차원의 분쟁해결절차의 개혁이 필요하다.

 

 

다자간무역에서 양자/지역 간 권력 중개에 이르기까지

 

-WTO의 다자간협상은 도하개발라운드가 시작되기도 전에 교착 상태에 빠졌는데, LMIC의 농산물 수입과의 경쟁을 촉진하기 위해 HIC가 국내 농업 보조금을 삭감하지 않았기 때문이다. 무역협상은 미국과 EU가 주도하는 양자협정(bilateral treaty) 체결로 빠르게 전환되었다. 이 협정들은 종종 “WTO+”로 설명된다. 미국은 현재 12개국과 양자협정을 맺고 있으며(미국 무역대표부 2021a), EU는 76개국과 44개의 협정을(유럽연합 2020, 2-3) 맺고 있다. 양자협정의 대부분은 부유한 국가의 “분할 및 정복” 전략이 간단한 LMIC와 체결되었다.

 

-양자협정의 성장과 더불어 자유무역협정(FTA)으로 더 일반적으로 불리는 지역무역협정(regional trade agreement)의 급속한 증가가 있었다. 1995년 WTO출범시 44개 FTA가 발효중이었는데 2021년 2월 현재 339개(세계무역기구 2021a)인 것으로 추정하고 있다. 급증하는 WTO+ 조약의 결과는 어느 한 국가의 중복된 무역 의무가 무엇이며 누구에게 있는지 완전히 평가하기 어렵게 만드는 “스파게티 그릇(spaghetti bowl)”에 비유된다. 그리고 FTA는 투자 챕터를 포함하기 때문에 보건활동가들이 주목했다. 주요 FTA(표D2.1) 대부분은 양자협정과 마찬가지로 새로운 무역 규칙을 협상하는 데 강력한 우위를 갖는 하나 이상의 지배적인(HIC) 회원국을 포함한다.

 

표 D2.1 최근 자유무역협정

Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA)	캐나다와 유럽연합 사이의 FTA는 2016년에 체결되었다. EU와 국가 입법부의 비준을 받아야 하지만 TRIPS+ 규칙을 포함하여 대부분의 조항이 잠정적으로 시행되고 있다. 이는 2017년부터 보류되어온 협상인 미국/EU 대서양 횡단 무역 및 투자 파트너십(TTIP) 협정의 본보기로 간주된다.
Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP)	호주, 브루나이, 캐나다, 칠레, 일본, 말레이시아, 멕시코, 뉴질랜드, 페루, 싱가포르, 베트남 간의 FTA가 2018년부터 발효되었다. CPTPP는 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 발전했다. TPP는 미국이 2017년 철수하기 전에 처음으로 세계 경제의 40% 이상을 차지하는 “메가 지역” FTA였다. 그 후 CPTPP는 의약품분야에서 논란이 많은 미국 주도의 TRIPS 규칙을 중단했다. 몇몇 다른 태평양 연안 국가들과 심지어 브렉시트 이후 영국도 가입에 관심을 보였다. 미국 바이든 행정부도 재가입을 권유받을 수 있다.
United States/Mexico/Canada Agreement (USMCA)	2018년 10월에 합의되고 2020년에 비준된 USMCA는 1994년 북미자유무역협정(NAFTA)의 재협상을 대표한다. 미국이 철수한 CPTPP의 많은 조항들을 포함한다. 2019년 12월, 의약품, 노동, 환경 및 분쟁 해결이라는 네 가지 핵심적이고 논쟁적인 분야가 포함된 협정의 “개정 의정서“가 만들어졌다. USMCA는 미국과 캐나다 사이의 투자자-국가 분쟁 해결(ISDS)을 삭제하고(3년 이내에 제기된 레거시 분쟁과는 별도), 미국과 멕시코 사이의 ISDS 범위를 크게 좁혔다.
Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)	2020년 11월 체결된 아태지역 FTA에는 동남아시아국가연합(ASEAN) 회원국과 아세안과 기존 무역협정을 맺은 6개국(호주, 중국, 인도, 일본, 한국, 뉴질랜드) 등 16개국이 처음 참여했다. 인도는 2019년 11월에 RCEP를 탈퇴했다. RCEP는 종종 미국 중심의 원래 TPP에 대한 경쟁으로 묘사되며, 상당한 수의 LMIC의 다양한 요구를 반영하기 위한 것이었다. 보다 최근에 RCEP는 CPTPP와 더욱 유사한 수준으로 성장한 것으로 보고되었으며, 2021년 5월 현재 발효되기 전에 완전한 비준을 기다리고 있다.
Trade in Services Agreement (TiSA)	서비스 무역(은행, 의료, 교통 등)을 포함하며, 현재 주로 고소득 또는 중간소득 국가 50개국이 참여하고 있다. 협상은 2013년 WTO GATS의 진전이 없는 것에 불만을 품은, 전 세계 서비스 무역의 절반 이상을 담당하는 소수의 국가(주로 미국, 유럽연합, 호주)에 의해 시작되었다. 유출된 초안은 TiSA가 정부가 명시적으로 배제하고 다수의 부속 문서를 포함하는 것을 제외한 모든 분야에 적용되는 복잡한 협정이며, 모두 공공서비스에 위험을 초래할 수 있는 야심찬 조약을 만들기 위한 것임을 보여준다, 특히 정부가 너무 비싸거나 불평등한 것으로 판명된 민영화 실험을 취소하기로 결정한다면 더욱 그렇다. TiSA 협상은 2016년 이후 교착 상태에 있다.

 

* IPEF 인도-태평양경제프레임워크. 인도+13개국 참여. 2022년 5월 미국 주도로 출범. FTA가 아닌 4개 분야 행정협정 방식. 무역(디지털 포함. USTR이 주도. 인도는 불참)/ 공급망(2023.5. 첫 합의)/ 인프라.청정에너지.탈탄소(미 상무부 주도)/ 조세.반부패(공정경제). 2023.11. 전분야 협상타결 목표.

 

WTO+와 취약한 정부의 규제권한

 

무역 규칙은 정부정책과 규제가 “국제무역에 불필요한 장애물”이 되는 것을 방지하는 것을 목표로 한다(글리슨 및 라본테 2020). 최근 FTA에 포함된 WTO+협정은 새로운 공중보건 조치에 도전할 수 있다. TRIPS+(B4장 참조), SPS+, TBT+, GATS+, WTO복수국간다자간협정.

 

-WTO SPS(위생 및 식물위생조치협정)은 건강 협정처럼 들리지만 그렇지 않다. 정부 보건 규정이 “불필요하게” 무역을 방해하지 않도록 하는 것이 목적이다. WHO/FAO(유엔식량농업기구)가 관리하는 Alimentarius Commission(“Codex”)과 국내규정이 일치하도록 요구하는데, 국가들은 과학적 정당성이 있는 경우에만 코덱스 기준을 초과할 수 있다. 새로운 위험이 있을 때 제한된 과학적 근거만으로 “예방 원칙precautionary principle”이 건강 측면에서 오류를 범할 수 있도록 어느 정도 허용한다. FTA는 이 조항을 강화하여 정부가 국제표준을 초과하는 새로운 규정에 대해 “문서화되고 객관적인 과학적 증거“를 제공할 것을 요구하고 있다. 이것은 예방원칙을 약화시킨다. USMCA는 한발 더 나아가 당사국들에게 동일한 기준을 달성하기 위해 노력하고 무역을 저해할 수 있는 새로운 규정에 대한 상세한 정보를 제공할 것을 요구한다.

 

-WTO TBT(기술무역장벽협정)은 이미 정부가 “무역 제한이 덜한” 조치만 시행하도록 요구한다. WTO에서 대부분의 건강 관련 무역 문제 또는 공식적인 분쟁의 원인이 된 협정이다. TBT는 Codex와 같은 국제표준을 의미하는데, 한 국가의 새로운 규정이 해당 표준을 사용하면 TBT를 준수하는 것으로 간주된다. 코덱스가 산업에 의해 지배되고 있다는 비판 외에도 CPTPP와 USMCA의 TBT+는 합의되기 전에, 국가들이 새로운 국제표준이 무역장벽이 되지 않도록 협력할 것을 요구한다. 이것은 새로운 건강 및 환경기준 설정에 냉랭한 영향chilling effect을 미칠 가능성이 높다. CPTPP와 USMCA는 또한 “규제 포획regulatory capture”을 감수하면서 새로운 보건 또는 환경 규제를 설정하는 데 더 많은 민간기업이 참여할 수 있는 문을 연다. (McNamara et al. 2021a).

 

-WTO의 GATS는 자유화에 대해 “positive” 접근법을 사용했고, 정부가 자유화를 선택한 부문만 협정에 포함되었다. 많은 국가들이 GATS에 건강, 교육 또는 사회서비스를 양허하지 않기로 했다. 그러나 FTA의 GATS+는 정부가 특별히 배제하는 것을 제외하고 모든 서비스가 자유화된 것으로 간주되는 “negative” 접근법을 사용한다. negative 목록은 협상가들이 자유화할 의도가 없었던 서비스를 실수로 배제하지 못할 위험을 증가시킨다. 전자상거래의 증가와 함께, FTA는 또한 개인정보 보호측면에서 중요하게 여겨지는, 디지털 데이터를 원산지 내에 저장하도록 요구하는 현지화 정책을 금지한다. 정부가 수집한 데이터는 이 요구사항에서 제외될 수 있지만, 다른 대부분의 디지털 데이터는 제외되지 않는다. 의료서비스 상거래 및 맞춤형 의료서비스 분야로 기술 대기업들이 점차 이동함에 따라 이러한 기업들은 상업적 목적을 위해 다른 국가의 제외되지 않은 의료 기록을 “수집”할 가능성이 높다(B2장 참조).

 

-양자 및 지역 FTA가 급증했지만 WTO는 결코 간과되지 않는다. 오히려, 선진국 WTO 회원국들은 많은 개발도상국 WTO 회원국들이 처음에 반대했던 많은 자유화 문제(서비스, 투자, 전자상거래)를 다루는 자발적인 “다자적” 협정을 협상하기 시작했다. 이러한 새로운 협정의 범위와 건강 형평성의 영향은 잠재적으로 문제가 될 수 있다. (박스 D2.1 참조).

 

박스 D2.1 WTO 다자간협정 협상 시작   다음은 유출된 협상 문서에서 건강을 해칠 수 있는 제안 중 일부의 하이라이트이다.   -서비스 국내규제 다자간협상에는 64개 회원국이 참여한다. (2021년 12월 2일 미국, 중국, EU, 일본, 러시아, 브라질, 한국을 포함한 67개국이 ‘WTO 서비스 국내규제 복수간 협상’ 타결을 선언. 이는 WTO 서비스교역에 관한 일반협정(GATS) 6.4조에 의거해 자격요건과 면허, 기술표준 등 서비스 무역과 관련된 국내 절차가 불필요한 규제가 되어 무역장벽이 되지 않도록 규범을 마련하고자 하는 취지에서 이루어졌다. 동 협상은 서비스 시장의 추가 개방이 아니라 이미 개방된 서비스 분야의 국내 절차적 측면에서 개방성과 투명성, 공정성을 높이는 데 목적이 있다. <미·중 전략경쟁하 WTO 다자체제의 전망과 정책 시사점. 대외경제정책연구원. 2021.12.>)   • 규칙이 적용되는 서비스 부문에서 부과할 수 있는 허가/라이선스 수수료에 대한 제한을 합리적이고 투명하며 서비스 공급을 제한하지 않는 것으로 국한한다. 정부(지방 또는 지방 수준 포함)는 공공 보건소 또는 기타 공공 서비스에 자금을 지원하기 위해 연간 승인 수수료(예: 카지노)를 수익으로 사용할 수 있다. 이러한 교차 지원은 서비스 국내규제 다자간 협상에 참여하는 국가에서는 더 이상 가능하지 않을 수 있다. 왜냐면 서비스 공급을 제한하는 것으로 보일 수 있기 때문이다. • 참가 회원국들은 실행 가능한 범위 내에서, 그리고 어떤 식으로든 법적 시스템과 일치시켜 다음과 같이 해야 한다. a) 기업(외국기업 포함)이 제안된 법과 규정에 대해 의견을 제시할 수 있는 합리적인 기회를 허용하고 b) 그러한 의견을 고려해야 하다. 특정 회사(예: 알코올/정크 식품/담배 회사)와 거리를 두는 특별한 예외는 없다. 이것이 효과적인 규제에 필요한 범위 내에서만 담배산업과의 상호작용을 제한하는 WHO 담배규제기본협약(FCTC) 제5.3조에 따른 권고를 준수하고자 하는 국가에 어떤 영향을 미칠 수 있는지는 알려지지 않았다(WHO 기본 협약 2008). • 서비스 라이센스에 대한 법률 및 규정은 객관적이고 투명한 기준에 기초해야 한다. WTO 사법권은 물 또는 담배/알코올 통제 요구사항에 대한 최대 가격과 같은 고정된 요구사항이 허용되지 않을 수 있으며, 건강보험에 대한 “affordable” 가격과 같은 주관적인 규제도 허용되지 않을 수 있다(Smith 2017a). 각주는 건강 및 유사한 규제 요건이 허용될 것임을 명확히 하려고 노력하지만, 저렴한 물이 “건강” 요건이 될 것인지는 명확하지 않다. • 보건 예외(health exception)는 이러한 규칙에 적용될 수 있지만, 이는 관세 및 무역에 관한 일반 협정/서비스 무역에 관한 일반 협정(GATT/GATS) 예외의 일부로, 44건의 WTO 분쟁에서 한 번만 성공했다(Public Citizen 2015).   -투자원활화 다자간협상에는 약 106개 회원국이 참여한다. 제안된 투자원활화 규칙(세계무역기구 2021b)은 제조업과 농업과 같은 비서비스 부문뿐만 아니라 모든 서비스 부문에 적용될 것이다. 다음과 같은 목적으로 서비스 국내규제 협상에 동일한 규칙이 제안되었다: • 인가 수수료를 제한한다 • 투자 승인 법률 및 규정이 객관적이고 투명한 기준에 기초하도록 요구한다 • 모든 회사의 의견을 허용하고 고려한다 • GATT/GATS에 일반 보건 예외(general health exception)를 포함한다.   -전자상거래 다자간협상에 86개 회원국이 참여하고 있으며 전자서명과 같은 통합 텍스트의 일부 측면에 대해 이미 합의에 도달했다. • 광고 서비스의 완전한 자유화. 이는 WTO GATS에 따라 광고를 자유화할 때 일부 국가가 그랬던 것처럼 참가국들이 담배, 술, 총기, 처방약, 정크 푸드 광고를 금지하거나 제한할 수 없다는 것을 의미한다. 완전한 광고 자유화에 대한 요구사항은 또한 담배광고를 금지하는 FCTC 요구사항에 반한다(세계보건기구 2003, 제13조). • 참가 회원국은 데이터(개인 건강 데이터 포함)의 국외 반출을 허용해야 한다. 미국과 같은 나라들은 건강 기록을 포함한 개인정보의 사생활을 적절히 보호하지 않기 때문에, 일단 건강 데이터가 미국에 들어오면, 건강 보험사들은 5%의 가장 아픈사람(의료비용의 거의 절반을 차지하는)을 알아내기 위해 약국으로부터 기록을 구입할 수 있고, 이들을 배제하거나 대신 해당 정보를 사용하여 보험료를 더 청구한다. 호주는 더 강력한 국내 개인정보보호법이 적용되도록 의료 기록의 출국을 허용하지 않는다(Smith 2017b). • 치명적인 충돌 사고가 있는 자동차 또는 해킹 가능한 심박조율기/인슐린 펌프(Smith 2017c)에서 소스 코드(소프트웨어) 확인 제한. • 전자서명 규정의 규제를 완화하여 IT시스템의 상호 운용성 여부를 의료보험사와 병원에 맡긴다. 이는 동일한 시스템을 사용하여 서류 작업을 줄이고 시간과 비용을 절약해야 한다는 미국 법률의 요구사항이 허용되지 않는다는 것을 의미한다(Smith 2018).

 

WTO+를 넘어: 새로운 무역 체제

 

일부 FTA는 노동, 환경, 규제 일관성을 다루는 챕터를 포함한다. 첫 번째 두 가지는 통상적으로 무역 조약의 점진적인 개선으로 마케팅되는 반면, 세 번째는 규제 포획의 위험을 제기한다.

 

-FTA 노동 챕터:

1995년에는 3개의 FTA만이 노동 조항을 가지고 있었는데, 2016년까지 그 수는 77개에 달했고, 주요 지지국은 미국과 EU이다, 미국이 주도하는 FTA는 국제노동기구(ILO) 1998년 기본 원칙 및 권리에 관한 선언을 참조한다. ILO의 8개 핵심 협약이 법적 구속력이 있는 의무를 가지고 있는 반면, 이 선언은 핵심 원칙에 대한 “존중”에만 관심이 있다는 것이 한계이다. CPTPP는 각 서명국이 “최저임금, 노동시간, 직업안전 및 건강과 관련하여 수용가능한 노동조건을 관리하는 법령 및 규정을 채택하고 유지해야 한다”고 추가하지만 최소한의 요구사항은 없다(Global Affairs Canada 2017, 19.3.2). EU가 주도하는 FTA에서의 노동 조치는 ILO 선언을 넘어 핵심 협약을 참조하지만, 노동 위반에 대한 분쟁은 협력 메커니즘에 의존한다(McNamara et al. 2021b, 2).

FTA의 노동 챕터가 노동자들의 최저임금 수준을 향상시킬 수 있다는 몇 가지 증거가 있지만, 그 결과는 엇갈린다. USMCA는 멕시코에게 독립적인 노동조합을 허용할 것을 요구한다. 지금까지 “신속 대응 노동 메커니즘”에 따라 세가지 불만사항이 제기되었다. 첫 번째는 멕시코 여성 이민자들이 미국 정부가 노동 챕터의 성차별 조항을 시행하지 못하고 있다고 제기했다.(DiCaro and Macdonald 2021) 두 번째는 2021년 5월 미국과 멕시코의 노조와 노동운동가 단체들이 독립적인 노조 조직을 방해하는 멕시코의 미국 자동차부품회사에 대한 고소를 하여 성공했다.(스톤과 베르디 2021) 세 번째는 제너럴모터스 트럭 공장의 멕시코 노동자들이 이전에 부과된 합의에 반대하는 투표로 이어져 독립적인 노조를 조직했다. (솔로몬 2021). 이러한 노동의 승리가 더 나은 임금과 노동조건으로 이어질지는 두고 볼 일이다. 그러나 USMCA는 최저임금 의무를 포함한 최초의 무역협정이라는 점에서도 독특하다. 3개국(미국, 멕시코, 캐나다) 간에 거래되는 자동차 부품의 40% 이상이 시간당 16달러 이상을 지불하는 공장에서 만들어져야 면세 처리 자격을 얻을 수 있다고 규정하고 있는데(해리슨 2019), 이는 현재 멕시코 공장에서 지급되는 평균임금의 3배에 해당한다. 일부 관측통들은 이 요구사항이 멕시코 노동조건 개선보다는 미국 노동자들을 달래기 위한 것이라고 여기고 있으며, 이 기준에 부합하지 않는 대미 수출품은 조약의 시간당 최저임금 충족 비용에 비해 무시할 수 있는 2.5%의 관세가 부과될 것이라고 보고 있다(Labonte et al. 2019).

 

-FTA 환경 챕터:

비슷한 약점이 FTA 환경 챕터에 존재하는데, 노동 챕터와 마찬가지로 1990년대에 FTA에서 발생하기 시작했다. FTA는 일반적으로 기존의 다자간환경협약을(MEA)을 참조한다. CPTPP에서는 MEA를 어기더라도 공식적인 분쟁 해결은 없고 협의만 있을 뿐이고, USMCA는 공식적인 분쟁을 허용하지만 기준을 낮추는 것이 무역에 영향을 미치는 경우에만 허용된다. 서명 후 “의정서”는 MEA에 따른 의무와 USMCA의 어떤 조항이 충돌할 경우 MEA 의무가 우세하며, 이는 일부 국가의 환경기준 규제완화 추진에 약간의 영향을 미친다는 것을 분명히 했다. 놀랍게도, 대부분의 FTA에서 환경 조항은 기후변화와 온실가스 배출에 대해 침묵하고 있다. OECD 연구에 따르면 무역협정에 환경 분야가 있는 국가의 대기오염 조치가, 없는 국가에 비해 통계적으로 유의미한 개선이 없는 것으로 나타났다. (야마구치 2018) 그러나 한 가지 긍정적인 발전이 있었다. 일부 FTA는 과도한 어장에서 일하는 어선에 대한 보조금 지급 금지-WTO는 20년 동안 노력한 끝에 다자간 합의에 도달할 수 없었던-를 요구한다. (국제 지속 가능한 개발 연구소 2021a).

FTA의 노동과 환경 조항을 걸음마 단계(거대한 진전이 필요한 곳)로 보거나, 새로운 무역 조약을 정치적으로 더 입맛에 맞게 만들기 위한 윈도우 드레싱(눈속임)으로 보거나, 단순히 노동자의 권리 또는 환경공동체 보호와 관련하여 경제가 어떻게 기능해야 하는지를 규정하는 규칙을 만드는 잘못된 장소로 볼 수 있다.

 

-여성의 경제적 능력 관련:

이제 무역이 성평등과 여성의 경제적 권한을 향상시킨다는 기치 아래 젠더 관계를 무역정책 문제로 도입하려는 모멘텀이 있다(박스 D2.2 참조).

 

박스 D2.2: 무역 조약과 여성의 경제적 능력: 건강한 이득인가 아니면 단지 더 많은 윈도우 드레싱인가?   통상적으로 무역 및 투자협정에는 성 불평등에 대한 언급이 없다. 그리고 최근까지 무역 관계가 남성과 여성에게 어떻게 다르게 영향을 미칠 수 있는지에 대한 고려는 거의 없었다. 최근 몇 년 동안 국가, 국제기구, 학계 및 시민사회 그룹 등 다양한 주체들이 무역이 젠더 관계에 영향을 미치는 방식과 이러한 영향을 완화하거나 극복할 수 있는 방법을 검토하기 시작했다. 예를 들어, 120개 이상의 WTO 회원국이 2017년 제11차 WTO 각료회의에서 부에노스아이레스 여성과 무역에 관한 선언에 서명했다. 이 선언문은 “포용적인 경제성장을 촉진하기 위해 젠더 관점을 통합하는 것의 중요성과 지속가능한 사회경제적 발전을 달성하기 위해 성반응gender- responsive 정책이 할 수 있는 핵심적인 역할”과 “포용적인 무역정책은, 경제성장에 긍정적인 영향을 미치고 빈곤을 줄이는 데 도움이 되는 성평등과 여성의 경제적 권한 부여를 증진하는 데 기여할 수 있다”는 점을 알린다. (세계무역기구 2017).   무역자유화가 젠더 관계에 미치는 잠재적인 부정적인 영향은 이제 일반적으로 인식되지만 부정적인 영향을 줄이고 긍정적인 영향을 늘리는 방법에 대해서는 큰 차이가 있다. 많은 정부는 교육, 네트워킹, 수출 크레딧 제공을 통해 여성소유기업의 무역 기회에 대한 접근성을 높이려고 노력한다. 이러한 조치들은 개인 사업에 도움이 될 수 있지만, 대부분의 여성들의 상황에 큰 영향을 미치지는 않는다. 캐나다 정부가 채택한 새로운 접근법 중 하나는 새로운 무역협정에 별도의 젠더 챕터를 포함시키는 것이다. 이 챕터들은 여성의 경제적 권한 부여와 무역의 이익에 대한 참여를 촉진하기 위한 협력의 개발과 모범 사례의 공유를 촉진한다. 캐나다는 칠레와 이스라엘과의 최근 협정에 이 챕터를 포함시켰는데, 페미니스트들은 이 챕터에서 표현된 목표는 순수하게 열망적이며, 무역협정의 대부분의 조항에서 흔히 볼 수 있듯이 제재를 통해 준수를 강제할 능력이 부족하다고 비판했다. 고려되는 또다른 조치들은 여성 및 페미니스트 조직과의 협의 개선, 무역의 성별 영향에 대한 평가 개선, 특히 성별 세분화된 데이터의 가용성 향상이 있다. 캐나다 정부는 또한 노동 챕터를 포함한 무역협정의 다른 부분에서 성 관련 조항을 주류화하기 시작했다. 여기 트뤼도 정부는 직장 내 성차별 금지를 포함한 ILO 핵심 노동 기준의 포함을 추진했다. 그렇지만 비공식 부문에서 일하는 여성이나 필수적인 관리 작업을 수행하는 미혼 여성에게는 적용되지 않는다.   2018년 글로벌 사우스에 기반을 둔 많은 조직을 포함하여 200개 이상의 페미니스트 조직, 네트워크 및 동맹으로 구성된 젠더 및 무역 연합Gender and Trade Coalition은 1년을 기념하여 부에노스아이레스 선언의 영향에 대해 비판을 발표했다:   … 부에노스 아이레스 선언이 발표된 이후, WTO가 조직한 일련의 행사들이 여성인권단체와 시민사회의 의미 있는 참여를 보장하는 데 실패했다. 여기서 현재의 무역정책이 압도적으로 강조되는 것처럼 보이는 여성기업가뿐만 아니라 농부, 노동자, 환자, 간병인, 환경 보호자 등의 여성에게도 영향을 미친다는 것을 기억해야 한다.

 

-규제 개혁, 규제 일관성(regulatory coherence):

규제 일관성에 대한 새로운 규칙의 침입에 대해서도 동일하게 말할 수 없다. 앞서 언급한 바와 같이 TBT/TBT+ 및 SPS/SPS+ 협정은 이미 무역에 “불필요한” 장애물을 방지하기 위한 정부의 규제 공간을 침해하고 있다. 최근의 혁신은 CPTPP와 USMCA가 가장 세부적인 조항을 가지고 있는 가운데 “규제 일관성“을 관리하는 FTA의 전체 챕터를 포함하는 것이다. CPTPP는 정부가 고려 중인 새로운 규제를 개발, 홍보 또는 알리는 방법에 대한 긴 요구사항 목록을 제시한다. 이러한 요구사항은 규제 개발을 지연시킬 가능성이 있으며, 아마도 너무 번거로운 것과 같은 노력을 “냉각”시킬 것이다. USMCA의 규제 챕터의 (아직 검증되지 않은) 범위는 국가 대 국가 분쟁에서 외국기업이 정부를 통해 투자 가치에 영향을 미치는 새로운 규제에 도전하는 새로운 수단이 될 수 있다. 이 새로운 챕터들의 의도는 무역협정의 당사국 간에 가능한 규제를 조화시키는 것이지만, 문제는 다음과 같다: 이미 미국 플라스틱 업계는 플라스틱을 금지하려는 캐나다의 시도에 반대하는 로비를 벌이고 있는데, 업계는 이가 USMCA의 규제 챕터에 어긋날 수 있다고 본다. 마찬가지로, 미국 가공식품 산업은 WTO TBT와 USMCA 규제 챕터를 모두 사용하여 멕시코의 포장 식품 라벨링에 반대한다(C3장 참조). 캐나다와 미국의 가공육 업계는 캐나다가 제안한 포장 전면 식품 라벨링에 반대하면서 동일한 주장을 하고 있다.

 

국제투자협정(IIA. International investment agreements), 투자 챕터

 

-2021년 초 현재, 놀랍게도 2,336개의 BIT가 시행되고 있으며, IIA라고 총칭되는 투자 조항(유엔 무역 개발 회의(UNCTAD) 2021a)을 포함하는 추가 323개의 협정(CPTPP 및 USMCA와 같은 FTA)이 있다.

 

-ISDS가 Global Health Watch 5(D2장)에서 처음 논의된 이후 분쟁 건수는 계속 증가하다가 2019년에야 소폭 감소하기 시작했다. 그러나 법원이 부여한 배상의 가치는 2019년에 2개의 수십억 배상(Tethyan Copper vs Pakistan, 59억 달러, Conoco Phillips vs Venegueline 84억 달러)이 이루어짐에 따라 상승 궤도를 계속하고 있다. 파키스탄의 경우, 재판소의 조사 결과는 회사의 예비 조사 이후 국가가 광산 허가를 거부한 것에 근거했다. 그 거부는 간접 수용으로 간주되었다. ISDS에 대한 주요 비판의 한 예로, 이 배상은 광산 회사의 원래 투자(약 1억 5천만 달러)의 실제 손실에 기반한 것이 아니라 광산이 얻을 이익에 대한 “합법적인 투자 지원 기대”에 기반한 것이다. 파키스탄은 2019년에 받은 60억 달러의 IMF 안정화 대출의 거의 전액을 사용하여 이 배상에서 구제를 구하고 있다. 10억 달러 규모의 ISDS 배상은 드물지만 UNCTAD는 평균 배상을 5억 2200만 달러(Labonte 2020)로 추정하고 있다.

 

-최근의 다른 ISDS 사례들은 보건 활동가들에게 경보를 울린다. 일부는 에너지 및 기후 정책과 관련하여 시작된 대규모 131건의 사례와 함께, ISDS 시스템 내에서 가장 자주 사용되는 협정인 투자 조항이 포함된 에너지헌장조약Energy Charter Treaty이다. 가장 최근에, 독일의 석탄 사업자가 석탄 발전을 단계적으로 폐지하는 계획에 대해 네덜란드 정부를 상대로 14억 유로의 ISDS 소송을 시작했다. 에너지헌장조약에서 탈퇴하는 것은 장기적인 해결책이다. 협정은 일몰 조항으로 알려진 20년 동안 효력을 유지할 것이기 때문이다.

 

-최근 몇 년 동안 ISDS 청구에 대한 제3자 자금 조달에서 불안한 문제가 있었다. 특히 2008년 글로벌 금융위기와 새로운 투자 수단에 대한 투기적 금융에 의한 탐색의 결과이다. “no win-no pay” 계약하에 투기꾼들은 최종 배상의 30%~50%를 대가로 ISDS 청구자들의 법적 비용을 조달할 것을 제안한다. 국가에 유리하게 판결을 내리더라도, 투기꾼들에게 돌아가는 수익은 상당할 수 있다. 한 예로, “소송 금융” 에 특화된 버포드 캐피털은 아르헨티나가 이전에 민영화된 두 항공사를 국유화한 것과 관련된 성공적인 ISDS 사건에 자금을 조달하기 위해 1,300만 달러를 투자하여 1억 4,000만 달러를 벌었다(2017년 데이엔). 투자 변호사들이 사건에서 성공한 경우에만 배상 비율에 따라 보수를 받는 우발 수수료 협정도 점점 더 보편화되고 있다. 소송 투자 회사들은 잠재적인 청구인들로부터 “심각한 문의 증가”를 받는 상황에서 팬데믹을 “호황의 시작”으로 파악했다(Box D2.3 참조)(Labonté 2020).

 

박스 D2.3: 무역과 전염병   국경이 폐쇄되고 사람들이 봉쇄된 상황에서, 세계 무역이 급락한 것은 놀라운 일이 아니다. 감소의 대부분은 공급망 붕괴와 완제품에 대한 소비자 수요 감소의 결과였다. 서비스 무역은 2019년에 비해 20% 이상 감소하여 훨씬 더 급격하게 하락했으며 계속 악화될 것으로 예상된다(세계무역기구 2020b).   대유행의 가장 직접적인 무역 관련 건강 영향은 의료용품과 개인보호장비(안면 마스크에서 인공호흡기까지)의 부족으로 많은 국가가 수출 금지 또는 제한을 부과했던 초기 몇 달이었다. 반대로, 많은 국가들은 의료 수입품에 대한 관세를 낮추거나 그러한 상품에 대한 소비세 또는 부가가치세를 중단하는 등 기존 및 허용되는 무역 장벽을 줄이기 위한 조치도 도입했다(세계무역기구 2020c).   대유행은 또한 많은 국가들이 필수품, 특히 의료품, 약물치료 및 백신 생산에 대한 글로벌 공급망을 “본국 회귀”(또는 감축)하도록 동기를 부여하고 있다. 일부 WTO 회원국들은 향후 전염병이나 기타 건강 위기에서 의료 및 기타 필수품에 대한 수출 또는 수입 장벽을 제한하기 위해 무역 협정에 대한 수정이 이루어져야 한다고 제안한다. 본질적으로 불합리하지는 않지만 이 제안들은 COVID-19 백신, 의약품 및 의료품의 글로벌 공급을 늘리기 위해 WTO 개발도상국 회원국들이 시작한 임시 TRIPs 면제 요청에 대해 언급하지 않으며, 면제에 반대하는 국가들에 의해 추진되고 있다(세계무역기구, 총회 2020) (B4장 참조).   곪은 문제는 FDI, 특히 정부가 취한 많은 전염병 조치에 대한 ISDS의 도전 가능성에 관한 것이다. 전염병 관련 해외여행 감소로 인한 손실에 대한 산티아고 공항 투자자들에 대한 손해배상 소송은 단 1건(2021년 4월 기준)이 제기되었으나, 60개 이상의 기업 로펌들이 고객들에게 외국인 투자의 가치를 떨어뜨렸을 수도 있는 전염병 정책에 대해, 심지어 그 가치에 대한 투자자들의 기대에 대해서도 마찬가지로 정부를 고소하는 것을 고려해보라는 통지문을 보냈다.(국제지속가능개발연구소 2021b) 여행 금지, 호텔 또는 시설 징발, 의료 공급 생산 의무화, 필수 물품 가격 규제, 지급 중단(임대, 모기지, 유틸리티), 세금 조치, 심지어 봉쇄 규칙에 이르기까지 많은 정부의 COVID-19 조치는 잠재적으로 투자 분쟁의 위험에 처해 있다.(Labonté 2020) 소송이 성공하면 재무상의 절반을 받는 대가로 그러한 소송을 시작하는 투자자에게 높은 기업 소송 수수료를 기꺼이 지불할 제3자 자금 제공자로 최근 헤지펀드(투기꾼)가 진입함에 따라 이러한 위험이 가중된다. (ibid). 수백 개의 비정부기구(NGO), 수십 명의 주요 경제학자 및 여러 UN 조직은 팬데믹 기간 동안 모든 ISDS 활동의 일시 중단과, 팬데믹과 관련된 모든 향후 ISDS 청구를 면제하는 정부 간 선언을 요구하고 있다.

 

-특히 ISDS와 관련하여, 전 세계의 옹호 단체들의 노력으로 국제 투자 시스템을 축소하고 유엔 무역 및 투자법 회의(UNCITRAL)의 후원 아래 포괄적인 개혁 과정을 시작했다. 개혁은 절차와 중재 문제(CETA에서 더 투명한 “투자 법원 시스템”의 도입과 같은)에 초점을 두고 좁게 시작되었지만, 의제는 확대되고 있으며, 정부는 점점 더 실질적인 규칙 개혁을 옹호하고 있다. (Roberts and St. John 2019).

호주와 우루과이 담배 사건에서 합법적인 공공 정책에 이의를 제기하기 위해 ISDS를 사용하는 것에 대한 광범위한 반대는 개혁 과정에서 중요한 역할을 했다. 예를 들어 CPTPP는 ISDS의 담배 조치에 대한 선택적인 “조각 제거”를 포함한다. 궁극적으로, 이것은 담배에만 적용되고 이 하나의 합의하에서만 적용되는 좁은 보호이다(회원들 사이의 모든 이전 합의는 유효하다). 더욱 야심차게, 2020년에 발효된 페루-호주 FTA는 투자 챕터에 “공공 보건을 보호하거나 증진하기 위해 설계되고 시행되는 조치와 관련하여 이 섹션[ISDS]에 따라 청구할 수 없다”는 조항을 포함하고 있다(호주 정부 2020). EU와 캐나다는 (아직 비준되지 않은) 투자 법원 시스템을 기반으로 WTO의 지원 아래 새로운 다자간 투자 협정을 추진하고 있다. 그러한 합의가 투자자, 그들의 변호사, 그리고 그들의 제3자 자금 제공자들에 의한 “treaty 쇼핑”을 막을 수 있지만, 그것은 건강, 사회, 재정, 환경 조건과 관련된 모든 차별 없는 정부 조치를 배제하고, 정부가 그들의 나라의 경제, 인간, 그리고 지속 가능한 개발 목표에 부합하기 위해 새로운 투자를 요구하도록 허용할 필요가 있다. USMCA는 놀랍게도 북미자유무역협정(NAFTA)의 논란이 많은 조항 중 하나인 투자 챕터를 없앴다. 이것은 멕시코와 관련된 분쟁의 범위를 제한하면서 캐나다와 미국과 관련된 분쟁에만 적용된다. 점점 더 많은 LMIC들이 현재 시스템에 따라 투자 조약에서 탈퇴(또는 갱신하지 않음)할 의사를 통보하고 있다는 점을 고려할 때(FDI 증가를 통해 많은 것을 얻지 못하고 있으며 분쟁에서 상당한 손실을 입을 위험이 있음) 가까운 미래에 IIA 규칙의 패러다임적인 변화를 상상할 수 있다.

 

무역과 투자의 지정학

 

무역 및 투자 조약의 대유행 이후 미래는 어떠한가? 이 질문에 대한 모든 대답은 세계 권력의 지정학에서 일어나는 역동적인 변화에 달려있다. 미국이 다자간 무역협상에서 양자무역협정으로 전환하는 것을 강화한 트럼프 행정부의 “미국 우선주의” 정책이 주목을 받았다. 트럼프 행정부는 미국을 TPP에서 탈퇴시키고 EU와의 무역협상을 중단하는 대신 태양광 패널, 철강, 알루미늄 등의 상품에 대한 몇몇 미국 무역 경쟁국의 수입품에 대한 관세 인상에 초점을 맞췄다. 이 중 많은 부분이 중국을 겨냥하여 양국 간 관세 “무역전쟁“을 부추겼다. 무역 정책에 대한 미국의 접근 방식은 여전히 불분명하지만 바이든 행정부는 국내 미국 성장을 촉진하고 중국의 영향력 증가에 대응하는 무역 거래를 선호한다는 뜻을 밝혔다(Lawder 2020). 그리고 무역 및 무역 조약이 환경 보호를 강화하고 환경적인 “바닥으로의 경쟁”을 단순히 막는 것이 아니라 어떻게 필요한지도 주장하고 있다(미국 무역 대표부 2021b).

미·중 무역전쟁이 관세에 대한 말다툼을 넘어 중대한 글로벌 안보의 문제가 될 우려가 있다. 코로나19 대유행은 양국이 더 공격적이고 권위주의적인 민족주의 정치를 추구할 수 있도록 덮개를 제공했다. 특히 미국이 CPTPP에 재가입할 경우 아시아 태평양 지역은 새로운 지정학적 발화점이 될 가능성이 높다. 두 개의 거대한 조약(CPTPP, RCEP)으로 몇몇 아시아 태평양 국가들은 잠재적으로 매우 지저분한 “스파게티 그릇”을 만들기 위해 두 협정의 당사자이다. 중국은 고급 제품을 수출하는 RCEP HIC(일본, 호주) 및 낮은 인건비 이점을 가진 RCEP LMIC와의 경쟁을 느낄 수도 있지만 RCEP의 예상 수출 증가 수익의 50% 이상을 차지할 것으로 예상된다. RCEP와 CPTPP의 경쟁은 무역과 투자가 이미 많은 중동 및 아프리카 국가들에 도달하고 있는 중국의 “벨트 앤 로드(일대일로‘(一带一路))” 계획의 더 서쪽으로의 이동을 장려할 가능성이 높다. 2021년 1월 조사에 따르면 대부분의 아세안 국가 응답자들이 진행 중인 무역 및 경제 경쟁에서 편을 들어야 한다면 여전히 중국보다 미국을 선호할 것이지만, 전염병 시대에 중국의 “백신 외교” 이용은 지정학적 영향력을 강화하기 위한 노력의 또 다른 요소이다(타니 쇼타로 2021).

 

EU는 주로 양자협정에 초점을 맞춘 무역정책을 통해 지정학적 힘을 행사한다. 2018년 일본과 세계 최대 규모의 양자협정을 체결하고, 중남미 국가들에 대한 농산물 수출을 두 배로 늘렸으며, 지역 기반의 “경제파트너십협정”(EPA)을 통해 사하라 이남 아프리카 국가들과의 교역을 두 배로 늘렸다(유럽연합 2020, 17). 야심찬 무역 및 서비스 자유화 약속을 포함하기 위해 오직 한 지역(카리브)만이 모든 회원국이 EPA를 비준했다. EU 시장에 대한 우선적 접근권을 상실할 위기에 처한 몇몇 저소득 아프리카 국가들은 EU와의 양자 EPA를 비준했고, 서아프리카 국가들도 2014년에 한 지역으로 합의했지만, 나이지리아(그룹 내 가장 큰 국가)는 지금까지 서명을 거부해 왔다. 전체적으로, 아프리카 13개국만이 EPA를 시행하고 있고, 12개국은 그렇지 않으며, “최빈 개발국” 그룹은 여전히 그렇게 해야 하는 압력에서 면제된다. 마찬가지로 태평양 섬 그룹의 14개국 중 3개국만이 EPA(“EU-ACP EPA” 2020)를 비준했다. 이러한 지속적인 망설임의 이유는 유럽 의회 브리핑에서 알 수 있다: “[EPA]는 이렇게 상이한 수준의 발전을 가진 경제 간의 무역을 자유화하려는 첫 번째 시도이며, 이는 아마도 협상 중에 직면한 어려움을 설명할 수 있을 것이다.” (Zamfir 2018).

 

시민사회 개발 단체와 노동조합은 오랫동안 EPA에 반대해 왔다. 일부 사람들은 모든 EPA 국가들이 이전의 유럽 또는 영국 식민지라는 점을 감안할 때 이 협정을 새로운 형태의 식민주의에 불과하다고 본다. 아프리카 연합은 자체적인 대륙 자유 무역 협정을 이행하는 과정에서 현재 회원국들에게 더 큰 수출 및 산업 발전 이익을 주기 위해 대륙 전체의 EPA를 정비하는 데 주요 역할을 하고 있다. 독일과 같은 일부 EU 국가는 EPA를 다시 열거나 완전히 폐기해야 한다고 생각한다(Fox 2021).

 

세계의 지정학적 정치는 양극(냉전 시대)에서 단극(신(新)자유주의 글로벌 자본주의의 역사적 종말 승리의 짧은 기간)으로, 요동치는 다극 세계(미국, 러시아 및 그 위성, 중국, EU)로 전환되었다. 이 그룹에서 인도의 지정학적 위치는 덜 명확하다. RCEP에서 사실상 철수하기로 한 결정은 역내 무역에서 중국의 지배력을 높이고, 다른 강대국들과 마찬가지로 양국 간 무역 및 투자 조약이 자국 제조업체를 보호하는 데에 더 유연한 것으로 간주되는 “인도 우선” 경제 전략에 초점을 맞추고 있다(Roy Choudhury 2020). 코로나19 백신 외교 외에도 “세계의 약국”으로서의 역할이 전 세계적으로, 특히 중국이 이미 상당한 영향력을 가지고 있는 아프리카에서 존재감을 높이고 있지만, 그 대가는 이 지역에서 경제적, 전략적 영향력의 손실일 수 있다(바닉 및 모디 2021).

 

다극 세계의 모든 지정학적 행위자들은 무역과 투자와 교차하는 인권과 국내적으로 분열된 도전에 직면해 있다. 미국은 여전히 트럼프 시대에서 회복 중이며 정치적으로 양극화된 상태를 유지하고 있다. 러시아의 크림 팽창주의는 주요 무역 상대국인 EU와 긴장을 고조시켰고, 러시아는 소련 해체 이후 최고 수준의 내부 이견을 겪고 있다. (유럽연합 집행위원회 2021) 중국은 위구르 소수민족에 대한 대우와 관련해 많은 HIC 투자자와 무역 파트너들로부터 제재를 받고 있다.(윈투어 2021) 인도는 외국인 투자 및 산업화 농업 창출 정책에 대해 농민들의 반대를 겪고 있다9(황 2021). 힌두교 민족주의로의 전환은 국내 분열을 증가시키고 이슬람 이웃 국가들과의 갈등을 고조시킬 위험이 있다(반도우 2019).

 

의제 개혁

 

무역 및 투자 규칙이 공정한 글로벌 보건 혜택을 위해 어떻게 개혁될 수 있는지를 고려할 때 지정학은 피하기 어렵다. 그러나 지난 수십 년 동안의 많은 진보적인 글로벌 개혁과 마찬가지로, 그러한 개혁은 세계의 초강대국보다 시민사회 행동주의(Box D2.4 참조), 같은 생각을 가진 “중간 권력” 국가그룹, 조직된 LMIC 옹호에서 발생할 가능성이 더 높다. 그것이 어디에서 나오든 다음과 같은 개혁 의제를 추진해야 한다 :

 

• (단순히 새로운 협정 이니셔티브를 준비하는 과정이 아니라) 협상에 대한 완전한 투명성과 공공/정치적 참여.
• 조약이 서명 또는 비준되기 전에 건강, 사회, 환경 및 노동 시장 영향 평가.
• 경제적 또는 건강 형평성 결과, 식량 안보, 직업 및 환경 보호에 영향을 미치는 모든 비차별적 정부 조치와, 전체 또는 부분적으로 공적 자금이 지원되거나 제공되는 서비스에 대한 모든 조약 조항의 완전한 분리.
• TRIPS+ 조항은 있으면 안되고, 현재의 TRIPS 특허 보호 체제가 보건 과학(연구개발)의 혁신에 얼마나 효과적이거나 필요한지에 대한 비판적 검토가 필요.
• 합리적인 보상 없이 투자자의 자산을 직접 수용하는 데 영향을 미치는 것에만 ISDS 조항 적용, 국내 법원이 공정한 판결을 내릴 수 없음을 증명할 수 있는 경우에만 해당.
• 기후 변화에 관한 파리 협정과 모든 새로운 다자간 환경 협정의 비준이 필요다.
• 국내 노동법의 상위 조화를 위한 인센티브와 함께 8개 핵심 ILO 협약의 비준이 필요다.
• 정부가 외국인 투자자와의 계약 또는 정부조달계약에서 외국 입찰에 성과 요구사항을 부과할 수 있는 유연성(Labonté and Ruckert 2019).

 

박스 D2.4: 공중 보건 활동   보건활동가들은 건강을 해칠 수 있는 무역 및 투자 협정에 반대하는 다른 시민사회단체(CSO)와 오랫동안 협력해 왔다. 첫 번째는 OECD 회원국들이 기업과 투자자들에게 전 세계적으로 금융 운영에 참여할 수 있는 무조건적인 권리를 부여하는 구속력 있는 다자간 투자협정(MAI. Multilateral Agreement on Investment)을 만들려는 시도에 도전한 것이다. MAI는 외국인 투자자들이 투자 가치에 영향을 미치는 정책 변경에 대해 정부를 고소할 수 있는 권리를 허용할 것이다. 이는 이전의 양자투자협정에 존재했고 현재 대부분의 FTA에서 찾을 수 있다. MAI 협상은 1998년 CSO의 격렬한 반대 끝에 포기되었다.   보다 최근에, 양자간 및 FTA의 수가 증가함에 따라, 보건 활동가들은 새로운 협정들이 협상되고 있을 때 그들에 초점을 맞추기 시작했다. 이것은 무역 협상이 공개되지 않고 CSO가 유출된 문서, 보고서 및 최근 완료된 조약을 기반으로 한 새로운 조약의 잠재적 내용에 의존해야하기때문에 어려움을 제기했다. 많은 공중보건단체들은 “무역에 대한 기술적 장벽”, “위생 및 식물 위생 조치”, “TRIPS+”, “투자자-국가 분쟁 해결” 및 “규제 일관성”, “노동”, “환경”에 대한 완전히 새로운 합의와 관련된 WTO+ 규칙의 잠재적 영향에 초점을 맞추어 새로운 FTA의 건강영향평가(HIAs)를 수행하기 시작했다,(McNamara et al. 2021a; 2021b). 이러한 건강영향평가(HIA)를 수행함에 있어 가장 중요한 관심사는 WTO와 새로운 WTO+ 조항이 공중보건을 보호하기 위한 규제를 도입하기 위한 정부의 “정책 공간“을 어느 정도 제한할 수 있는지였다. 주요 관심 분야는 “건강에 좋지 않은 상품” – 담배, 알코올 및 비만 유발(고가공) 식품 (Friel et al. 2013) (2013장 참조) – 그리고 경제 발전(누가 혜택을 받고, 고용에 미치는 영향) 및 환경 영향과 관련된 더 체계적인 문제들이었다. CPTPP 및 USMCA와 같이, 최종 서명된 합의가 공개되면, 유출된 문서를 기반으로 한 예비 HIA가 수정된 경우가 많다.   무역 문제에 대한 행동주의도 이전의 일반적인 반대 거리 시위(아직 존재하지만)에서 새로운 조약 규칙을 더 건강을 보호하기 위한 노력으로 언론 캠페인과 공식화된 옹호로 전환되었다. 몇 가지 예는 다음과 같다: • CPTPP는 ISDS 규칙에서 담배 통제 조치를 선택적으로 제외했다. • CPTPP는 미국(이러한 조항을 주장해온)이 협정에서 탈퇴한 후 많은 TRIPS+ 조항의 중단을 선언했다. • CETA는 분쟁 패널 중재 시스템의 비판과 절차적 약점에 대응하여 ISDS 규칙을 변경했다(아직 불완전하고 모든 EU 회원국에서 아직 비준되지 않은 것으로 간주됨). • 미국은 USMCA에서 포장용 영양 라벨링을 금지하라는 요구에 대한 정보가 유출되자 세 협상국 모두에서 즉각적인 공중보건 분노를 불러일으키면서 이 요구를 철회하였다. • USMCA는 20년간의 공중 보건 및 CSO 비판이 지속된 후 ISDS 규칙을 제거하거나 약화시킨다(새로운 “잔재 청구(legacy claims)”가 이루어질 수 있는 3년 기간에도 불구하고). • USMCA 비준 이전에 CSO 및 민주당이 장악한 미국 의회의 정치적 비판에 따른 일부 TRIPS+ 조치의 약화. • 지역 공중보건 옹호 캠페인(제3세계 네트워크 2016) 및 현재 정부 대 정부 투자 분쟁만 허용하는 ISDS 규칙에 대한 결정 연기(Ewing-Chow 2020)에 이어 최종 RCEP 협정에서 대부분의 TRIP+ 규칙 초안이 없다.   RCEP 협정은 국가 내와 더 넓은 인도-태평양 지역 내에서 시민사회 네트워킹 및 사회 운동 동원의 촉매제였다. 운동은 2019년 말 인도가 협정을 탈퇴하는데 핵심적인 역할을 했고, 협상 후반에 협상가들에게 시민사회와 공중보건 프레젠테이션을 허용하도록 여러 정부를 압박하는 데 핵심적인 역할을 했다, 현재 회원국들의 비준에 반대하는 움직임이 계속되고 있다.

 

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.06.12 / 발제자: 장효범

 

서문

• 코로나19 판데믹을 국제적으로 관리하고자 하는 시도는 국가들의 이기적인 행태로 분열되었지만 동시에 리더십과 연대의 가능성을 보여주기도 했다.
• 판데믹에 맞서 과학계는 엄청나게 빠른 속도로 새로운 기술을 개발해냈지만, 다국적 제약회사와 고소득 국가들은 이 기술적 성과를 공유하기를 거부했다.
• 국가의 부강함이 효율적인 대응으로 꼭 이어지진 않은 반면, 빈곤과 차별로 인한 취약계층의 피해는 너무나 예상가능한 것이었다.
• 코로나19 판데믹에서 얻어진 경험을 통해 현재 국제적 공중보건 위기 준비를 위한 세계 보건 거버넌스 체계의 문제들을 짚어볼 수 있다. 또한 그러한 문제의 근본 원인인 권력, 구조, 역학을 살펴볼 기회 또한 얻게 되었다. 
• 이 장에서는 판데믹 예방·준비·대응의 정치경제에 초점을 맞춰 이 근본 요인들을 살펴보고, 신자유주의적 세계화와 더 평등하고 지속가능한 미래를 향한 민중 운동 투쟁이라는 맥락 하에서 더 효율적인 위기 관리가 가능할 것인지 탐구해 보려 한다.

 

전지구적인 코로나19 경험

• 판데믹에 대한 초기 국제적 대응은 중국에서의 대응에 기틀이 잡혔다. 우한에서의 유행 전파 차단 속도는 놀라웠지만, 이는 병원과 의료인에 엄청난 부담을 지웠고 매우 심한 락다운 조치를 수반했다. 중국에서의 유행이 잡혀갔지만 세계 전체적으로는 감염 전파와 감소 양상의 반복이 뒤따랐다.
• 다른 질병과 마찬가지로 코로나19 사망률도 매우 불평등한 양상이었다. 2021년 4월까지 약 720만명의 의료인이 감염되어 7만 명의 사망자를 냈다. 개인 보호장구 등 열악한 시설 및 장비와 의료용 산소의 부족 등 문제가 빈곤국에서는 여전히 지속되고 있다.
• 판데믹 관리의 성과가 국가별로 큰 차이를 보였다. 베트남·대만·중국·뉴질랜드 등이 성공적이었고, 미국·영국 등 유럽 국가들, 브라질·인도 등은 제대로 대처하지 못햇다. 아이러니하게도 미국과 영국은 2019년 기준 국제 보건 안보 지표에서 최고로 잘 준비된 나라로 꼽혔지만 실제 판데믹 발생 후 최악의 피해를 본, 정치가 공중 보건을 망친 사례가 되었다.

 

세계보건기구의 코로나19 대응: 정치적 긴장

• WHO의 판데믹 대응은 국제보건규약(IHR)에 기초한다. IHR은 1851년부터 간헐적으로 열린 국제위생회의에 계보를 두고 있는데, 이 회의는 본래 대륙간 콜레라 유행 발생시 격리와 국경 봉쇄 조치로 인한 정치적 긴장 때문에 열린 것이었다. 1969년에 채택된 규약은 무역과 질병 통제간 긴장을 관리하기 위해 합의된 체제를 만들어냈다.
• 무역과 보건 간의 모순은 2003년 중증급성호흡기증후군(SARS) 유행 발생과 함께 전면에 돌아왔다. 중국괘 캐나다가 관광과 무역을 보호하기 위해 전염병의 심각성을 축소시켰다는 비난을 받은 것이다. 당시까지의 IHR은 유행병이 발생한 해당 국가의 즉각적이고 완전한 정보 공개에 의존하는 체제였는데 이것의 한계가 지적되었다. 이에 IHR은 2005년에 개정된는데 주된 내용은 WHO가 해당 국가의 직접 보고 외 비공식 혹은 미디어를 출처로 정보를 수집할 수 있게 한 것이었다.
• IHR에 가입한 당사국들은 질병 감시체계, 실험실, 국경 감시 등 이른바 핵심 역량을 갖출 것을 요구받는데 많은 중저소득국에게는 갖추기 힘든 기준이 많았고, 이들은 IMF나 미국 주도의 국제보건안보의제 등 고소득 국가와 기업, 재단 등으로부터 많은 압박을 받아왔다.
• 2005년 개정된 IHR에서는 기존에 있던 해당 국가가 WHO에 특정 질병 유행 사태를 보고해야 하는 규정을 국제 공중 보건 위기 비상 사태(PHEIC)이라는 일반적인 개념으로 대체했다.

 

1. 국제 공중 보건 위기 비상 사태냐 아니냐

• IHR에 따르면 WHO 사무총장은 비상 사태 위원회를 소집해 PHEIC을 선언 여부에 대한 조언과 비상 상황 발생시 기술적 조언을 들을 수 있다. 
• 코로나19에 대한 첫 비상 사태 위원회는 2020년 1월 20일에 소집되었지만 PHEIC 선언 필요성을 합의하지 못했고, 주된 원인은 사람 간 전파 여부에 대한 인지가 늦어서였다. 중국의 보건 당국은 이미 사람 간 전파가 일어나고 있다는 명확한 증거를 갖고 있었지만 중국 정치 지도자들은 대중 혼란을 우려해 사람 간 전파가 명확하지 않다고 되풀이하였다. 이는 중국 내 누리꾼들의 분노뿐만 아니라 전 세계적으로 중국에 대한 비난을 커지게 했고 다른 나라들이 적절한 계획 및 대응을 갖추는 걸 지연시켰다. 마침내 중국 정부에서 사람 간 전파를 인정했고 WHO 비상사태 위원회는 1월 30일 재소집되어 PHEIC을 선언했다.

 

1. 무역, 여행, 국제보건규약

• WHO의 판데믹 초기 대응을 제한한 원인 중 하나는 역사적으로 존재해온 무역과 보건 간 긴장 관계였다. 판데믹 첫 달만 해도 WHO는 중국에 대한 어떠한 여행 제한도 반대했고, 이후에도 조금씩 변화는 있었지만 여행제한 반대 기조는 유지되었다. 허나 2020년 7월에 이르면 이미 192개의 국가 및 영토 지역들이 IHR에 규정되지 않은 국제 교통을 방해하는 추가 조치를 단행하고 있었다. 사람의 이동을 제한함으로서 질병 전파를 차단하는 방법은 유행병 통제의 기본 원칙이고, 여행 제한을 통해 전파를 효과적으로 차단한 국가들은 경제를 일찍 개방하고 경제적 손실도 적었다.

 

1. 마스크를 쓰냐 마냐

• 코로나19 바이러스가 호흡기로 감염된다는 것은 명백했지만 단순 비말 감염인지 비말에 더해 에어로졸 감염이 가능한지는 초기에 논쟁의 대상이었다. 단순 비말 감염 이론에 따르면 기침 등 증상이 있는 환자를 찾아내 비교적 짧은 거리 제한을 유지하고 전파를 시킬 수 있는 환자가 마스크를 쓰고 격리를 쓰면 된다. 에어로졸 감염 이론에 따르면 증상 초기 단계 혹은 무증상 인구도 감염 전파가 가능하고 훨씬 먼 거리에서도 전파가 가능하기 때문에, 거리 두기를 더 광범위하게 해야 하고 마스크 착용도 집단적으로 하고 실내 공기 환기 등에도 더 신경을 써야 했다.
• WHO 전문가 집단 의견은 초기에는 비말 감염 이론을 지지했고 실외 마스크 착용은 불필요한 것으로 권고했다. 그 와중에 에어로졸 감염이 가능하다는 근거가 점차 축적되고 있었지만, WHO에서 2020년 2월 내놓은 권고는 여전히 마스크의 광범위한 착용에 의문을 제기하고 있었다. 이는 의료현장 일선의 의료인들을 위한 마스크가 부족할 수 있다는 우려 때문이라고 이해할 수도 있지만, WHO가 이미 무증상 감염이 드물다고 판단한 정책경로의존 함정에 빠지게 만들기도 했다.

 

1. 인력 및 재정난

• WHO의 2014년 에볼라 유행 대응에 대한 심각한 비판 이후, 회원국들은 2016년에 WHO의 본부, 지역, 국가 레벨을 아우르는 단일 보건위기대응 조직 (WHO 위기대응 프로그램, WHE)을 만들고, 1억 달러 가량의 위기대응 비상 기금을 조성하는 데 합의했다. 이후 WHE는 나름 보건위기 대응 경험과 역량을 축적했지만 회원국들은 기금을 출연하는 데 인색했고 코로나19 발생 시점에 WHE는 수백명이 부족하고 비상 기금도 1억 달러에는 크게 못 미치는 상태였다.
• 판데믹이 한창이던 2020년 4월에 미국 트럼프 행정부는 (2년간 9억 달러 가량의) WHO 의무분담금 납부 중지를 선언했다. 중국 정부가 사람 간 전파가 확실하지 않다고 한 걸 WHO가 그대로 받아들였다는 것이 미 정부의 비판 요지였다. 7월에는 미국이 WHO를 탈퇴할 거라고 선언했고, 조 바이든은 대통령 선거에 승리시 이 결정을 뒤집을 거라고 즉각 선언했다 (그는 대선에 이기고 실제로 탈퇴를 철회했다.) 미국의 WHO 탈퇴는 다자주의를 거부하고 중국을 고립시킨다는 트럼프 정부 외교정책의 연장선상에 있었지만 유럽 등 다른 국가들은 이에 반대해 오히려 WHO 지원을 늘였다.

 

독립 위원회와 코로나의 기원에 대한 설

• 2020년 5월 WHO는 외부 독립 위원회에 코로나19에 대한 국제 공중보건 대응을 평가하고 미래 역량에 대한 권고를 맡겼다. 이 판데믹 준비 및 대응 평가 독립 위원회(IPPPR)은 2021년 5월 세계보건총회에 첫 보고서를 제출했는데, 주된 논지는 여러 결정적인 순간에 역량의 부재와 대응의 실패가 질병 유행을 판데믹 수준으로 키웠다는 것이었다. WHO의 구조적 취약성에 대해서도 회원국들이 WHO에 맡긴 임무를 제대로 수행하지 못하도록 오히려 약화시켰다고 지적했다. 글로벌 리더십의 부재와 악화되는 지정학적 긴장이 국제기구와 다자주의를 약화시켜 WHO의 대응은 미약하고 늦을 수밖에 없다고 하며, 판데믹 조약을 창설할 것을 권고했다. 
• 2020년 세계보건총회에서 이루어진 결정 중 하나는 WHO가 코로나19 바이러스의 동물 출처와 사람 전파의 기전, 중간 숙주를 찾아내기 위한 조사에 착수하라는 것이었다. 우한 현지 조사는 2021년 초까지 지연되었고, 중국 및 국제 전문가들의 연합 조사단의 결론은 박쥐로부터 중간 동물 매개를 통한 사람으로의 전파가 가장 가능성이 높은 설이며 실험실 유출은 별로 가능성이 높지 않다고 했다. 이미 인간의 자연 생태계 침해가 점점 자주 일어나는 판데믹과 관련이 있다는 연구 결과가 늘어나는 가운데, 바이러스의 기원과 전파 경로를 자세히 알아내는 일은 미래의 판데믹 예방과 조기 발견에 중요할 것이다.

 

* D1.1 인수공통 전염병의 생태학

• 새롭게 나타나거나 재출현하는 감염병의 생태학적 차원에 대해서는 많이 인지가 되고 있으나 생태학적 경로의 정치경제학은 크게 관심을 받지 못하고 있다. 2003년 중국 광동에서 시작된 SARS 유행의 교훈은, 인간의 생태계 침해가 박쥐와 사향고양이 간 바이러스 전파를 촉진했고, 인간이 사향고양이 서식지에 가까이 살게 되면서 사람과 사향고양이 간 바이러스 전파가 일어났다는 것이다.
• 1997년 조류인플루엔자 (H5N1) 유행 또한 마찬가지로 사람이 조류에 가까이 살게 되며 전파가 일어났다고 한다.
• 2009년 H1N1 판데믹은 1918년 스페인 독감과 1930년대 돼지독감과 비슷한 종에서 발생했다는 점이 주목을 끌었는데, 좁은 공간에 밀집해 사육하는 돼지 무리는 바이러스 변형과 증식에 이상적인 공간이었다는 것이다.
• 2012년 발견되어 이후 몇 차례 유행이 있었던 중동호흡기증후군 (MERS)의 경우 박쥐에서 시작되어 낙타가 사람 전파의 중간 숙주 역할을 했다.
• 2014년 서아프리카 에볼라 유행의 경우 삼림 벌채와 팜유 농장 단일 경작으로 인해 과일박쥐가  중앙아프리카에서 서아프리카로 대거 이주하여 점점 줄어드는 숲에서 원숭이와 가까이 살게 되었다. 벌채꾼들과 다국적 농산물기업에 의해 땅이 줄어들고 착취되는 가운데 현지 주민들은 야생 동물의 고기 섭취에 더 많이 의존하게 되었다. 라이베리아, 기니, 시에라리온은 지구상에서 가장 가난한 나라들로 자원 착취뿐만 아니라 IMF의 구조조정으로 인해 보건의료 공적 지출도 삭감해야 했다.
• 코로나19의 발생은 SARS의 경로와 유사해 보인다.
• 판데믹이 21세기에 더 빈번하게 일어나고 그 생태학적 원인을 알게 되면서  “원 헬스” 개념이 점점 더 정치적으로 각광을 받고 있다. 원 헬스 개념 아래 인간, 동물, 지구환경 전문가들이 모이고 있지만 생물 다양성을 보존하고, 지구 온난화를 막고, 물질주의적 성장을 제한하는 사회학적⋅정치경제학적 분석이 없이는 한계가 있을 것이다.
• WHO 전문가 조사단이 결론내린 코로나 기원설인 인간의 생태학적 침해에 대해서는 그리 주목도가 높지 않고, 서구 언론은 중국이 코로나 기원을 숨기고 사실 실험실에서 유출되었다고 하는 음모론만을 보도하곤 한다. 이제 우한 조사에 대해 신뢰가 낮음을 토대로 실험실 재조사를 주장하기까지 한다.

 

판데믹으로부터 얻은 교훈은 무엇일까?

1. 충분하고 안정적이고 유연한 재정지원

• WHO는 만성적으로 재원이 부족하다. 위기 대응 비상 기금은 모자라고 WHO 위기대응 조직에는 재원이 모자라 채용을 못 하고 있는 자리가 수백개이다. 판데믹 대응을 재정지원하고 조정하는 이해관계자 연합이지만 WHO가 회원일 뿐 주도하지도 못하는 코로나 판데믹  기술 개발 접근 프로그램 (ACT-A) 또한 2년 간 160억 달러가 부족하다고 하였다. 유엔 인도주의 대응 기금도 부족하긴 마찬가지다.
• WHO은 회원국들로부터는 충분한 자금을 지원받지 못하고 2020년 출범한 WHO재단을 통해 민간 기업 및 재단의 기부를 더 받을 계획이다. 재단이 연간 10억 달러를 모금해 10% 투자 수익을 내면 (상당한 장및빛 전망) 연간 1억 달러 수익을 내어 일부가 WHO에 갈 수 있다는 계산이다. 이 WHO 재단의 대표로 취임한 전직 제약회사 임원이자 게이츠 재단 선임자문이었던 Anil Soni는 재단이 제약회사와 협력하면 WHO는 의약품의 사전승인에 협조적일 수 있다고 언급했다. 빌 게이츠와 그의 재단, 제약회사들의 독점적 이익의 유대 관계는 잘 알려져 있고 이들은 코로나 백신, 치료제, 진단기기 등 의료제품의 트립스 지적재산권 유예를 방해해 왔다.
• WHO의 독립적 전문가 지위를 해치지 않고 공중보건 위기 준비 및 대응 자금을 장기적으로 확보할 유일한 방법은 회원국 의무 기여분담금과 비구속성 원조를 늘여가는 것이다.

 

*D1.2 자선사업 자본주의와 판데믹 탐욕/폭식 (생략)

 

1. 국가의 준비와 책무성

• WHO 위기대응 프로그램의 독립 감시⋅자문 위원회의 중간 보고서에 따르면 대부분의 국가들이 판데믹 준비에 미흡했던 반면, 판데믹 이전 IHR에 따라 핵심 역량을 갖추고 준비 태세를 평가했던 것들이 실제 판데믹 대응 성과와는 별 관련이 없었다고 한다. 오히려 최근 연구 결과에 따르면 판데믹 대응의 효과는 범정부적 대처, 여성 리더십, 정부의 투명성, 효율적 대중 소통, 정치지도자들의 책무성에 달려 있으며, 특히 민중과 정부의 상호 신뢰가 중요하다는 것이었다.
• 개인주의적이고 정치인과 과학자에 대한 신뢰가 낮은 문화 하에서는 마스크 착용, 락다운, 거리두기 정책의 효과가 낮았고, 사회적 불평등이 높은 곳에서는 연대의 원리에 기반한 대응 조치가 잘 수용되지 않았다.

 

1. 연구 개발 및 생산

• 2014년 에볼라 유행 대응 이후 연구개발에 대한 계획적 접근이 중요하다는 데 인식이 모아지고 위기 준비와 대응을 위한 연구개발 청사진 개념도 확장되었지만, 그렇다고 WHO 주도의 계획이 실제로 코로나19 판데믹에 폭발적으로 늘어난 연구개발 지원 증가에 얼마나 큰 역할을 했는지는 미지수이다. ACT-A는 의도적으로 WHO 조직 외부에 만들어졌으며, 백신 가격 협상은 불투명했던 반면 가격은 후하게 쳐 줬고 정부 지원으로 만들어진 백신의 지적재산권을 공개하기 위한 장치도 없었다. 
• 국가 내 생산 역량도 중요한데, 태국과 브라질은 잘 갖춰진 공공 생산 역량이 있어서 강제 실시 협박 등 정부 주도 협상이 가능했고 다국적 제약회사가 생산을 일부 이전하는 데 도움이 되었다. 중소득국 국가가 공공 연구개발 및 생산 역량에 투자하는 것이 중요하다는 게 교훈으로, 아프리카 질병관리본부는 대륙 전체의 역량을 강화하고자 한다.
• 다국적 제약회사는 백신 연구개발 성과를 공유하기 위한 C-TAP에 참여하지 않고 백신 생산 역량 확대에 저항했다. 고소득 국가들은 연구개발 지원에 이러한 강제조항을 넣지 않거나 제약회사의 C-TAP 불참을 지지하고 트립스 유예도 반대함으로서 제약회사들을 간접적으로 지원했다. 백신 분배를 위한 코백스 기획은 전체 백신 필요량의 20%만 지원하기로 제한을 두었고 이는 집단 면역 달성 목표에 대한 거부나 마찬가지였다. 코백스 기획은 단일 대량 구매자로서 가격 협상을 유리하게 이끌 수 없게 되었고, 이 결정에 대한 코백스의 창립 구성원이기도 한 세계제약협회연맹(IFPMA)의 역할은 공개되지 않았다.

 

WHO와 미래 판데믹 대응 준비를 위한 길은?

• 현재 WHO는 IHR를 개정하고 새로운 판데믹 조약을 협상하려 하고 있다.

 

1. IHR 개혁

• 현재 IHR 하에서 국제 공중보건 위기 비상사태 (PHEIC) 선언은 하느냐 마느냐 뿐이라서 수년간 국제 공중보건 경보 (IPHA) 등 중간 단계의 경보를 둬야 한다는 논의가 있었다. 하지만 경보 선언을 하려면 꼭 IHR을 개정하지 않고 WHO 사무총장이 비상사태 위원회에 경보를 발령할 건지 자문을 구하는 걸로 충분할 수도 있다.
• IHR 핵심 역량과 합동평가가 실제 판데믹에 대한 국가 대응에 얼마나 도움이 됐는지 의문이 제기되었다. 그러나 대중과의 과학적 소통, 대중 신뢰 확보, 다부문⋅다부처간 협력과 정책 일관성, 포용적 정책 및 의사결정, 사회경제적 부담의 공유 등은 IHR에는 없었던 부분들인만큼 이 경제적, 문화적 역량을 IHR에 규정하는 것도 방법일 것이다.
• IHR및 공중보건위기 비상사태 위원회의 결정에 회원국이 잘 따르는지, 권고 수준을 뛰어넘는 추가 조치에 대한 감사나 제제는 규정되어 있지 않다. WHO에게 해당 국가 허가가 없는 현장 조사 권한을 부여하는 방법도 언급되지만 강력한 주권국이 이에 응할 가능성은 높지 않다. 반면 사후 책임성을 강화함으로서 판데믹 대응시 위기 관리의 정치적 실패, 부적절한 추가 조치, 투명성 부재 등에 대해 책임을 물을 수도 있을 것이다.

 

1. 판데믹 조약

• 수년간 WHO의 권한을 강화하자는 말들이 일부 있었고, 2021년 3월 유럽 국가들과 WHO 사무총장을 중심으로 (러시아, 중국, 미국 등은 제외) 새로운 판데믹 조약이 제안되었다. 독립 패널과 IHR 리뷰 위원회 보고서에서도 공통적으로 판데믹 조약의 신설을 권고했다.
• 이 판데믹 조약이 어떤 내용을 담을 것인지, 어떤 조약 형태를 띌 것인지 구체적인 합의가 없는 상태에서 조약을 급하게 진행시키려는 움직임에 다소 당황스러운 시선이 있었다. 회의적인 이들은 판데믹 조약 논의는 트립스 유예 논쟁과 백신 공급의 실패로부터 관심을 돌리려는 연막작전이라고 까지 의심했다. 그래도 조약은 아래와 같이 여러 유용한 목표가 있을 것 같다.
  • 국가의 판데믹 예방, 준비, 대응 책무성의 증가 (사후 평가)
  • 국제 공중보건 위기 사태 선언과 강제적 특허 공유 조치를 연결
  • 새 감염병을 출현시키는 생태학적 파괴 중단
• 국가가 판데믹 대응 계획⋅실행⋅결과에 책임을 지도록 강제할 수 없다는 게 WHO의 큰 약점이다. 공개적으로 독립적 전문가가 행하는 사후 평가 조치는 좋은 배움 기회이자 정부의 책무성 담보에 도움이 될 것이다. 칭찬할 것은 하고 부끄러운 점은 반성하는 이러한 제도적 메카니즘은 국제노동기구, 세게무역기구, 인권 관련 조약, OECD, IMF 등에는 이미 갖춰져 있다.
• 조약의 두 번째 목표는 연구개발과 생산을 빠르게 촉진하는 것일테다. C-TAP 등 메커니즘을 통해 강제적으로 특허 공유가 되도록 하는 방안이 있을 수 있다. 연구개발에 자금을 지원하는 기관과 선구매 계약에 포함되어 강제되도록 해야 한다.
• 판데믹 조약은 새로운 감염병 출현의 원인이 되는 생태학적 파괴를 중단하는 내용을 넣어야 한다. WHO가 독립적 전문가 역량을 확보해 신종 인수공통 전염병 출현의 확률을 높이는 고위험 산업 및 개발 사례를 조사 및 공개하고 회원국들이 위험 경감 방안을 마련하고 실천하도록 할 수 있을 것이다.
• 아직 현 판데믹이 진행 중이고 트립스 지재권 유예 방안이 협상 중인데 다음 판데믹에 초점을 맞춰 조약 협상에 진력하게 되면 중저소득국의 외교적 역량에 큰 부담이 될 뿐이다 (이게 목적일 수 있다). WHO에서 판데믹 조약 초안을 논의하게 될 2021년 11월은 WTO에서 코로나19 지재권 유예 방안에 대한 합의가 도달될 시점이기도 하다.

 

판데믹 예방⋅준비⋅대응의 정치경제학

• 현재 세계화 하의 제국주의적인 경제적 양상은 불공정 무역, 조세 회피, 부채 덫, 글로벌 가치 사슬에서 중저소득국의 원자재 및 값싼 노동력 공급 역할로의 제한 등이 있다. 이로 인해 보건의료체계가 취약해지고, 분쟁과 이주가 발생하고, 현지 제약 역량은 떨어지고, 백신을 구매할 재정적 역량이 충분하지 못하게 되는데 이 모두가 코로나19 판데믹 하에서 분명하게 나타났다.
• 이 제국주의적 구조와 동학은 현재 미국의 중국 포위 전략 하에서 더욱 복잡한 양상을 띈다. 미중 대결은 트럼프 전 미국 대통령 하에서 WHO를 괴롭히고 서구 언론에서 반중국 프로파간다 및 혐오가 늘어나게 된 형국에서 분명히 드러났다. 이는 백신외교에도 나타났는데 중국은 내부 역병 전파 차단에 성공한 뒤 국내 백신접종을 늦추면서 타국에 백신을 수출하거나 지원하길 우선시했다.
• 미국은 자국 백신 제약회사들이 공급을 조정하면서 가격과 이윤을 유지하려는 걸 지원하기로 결정했기 때문에 판데믹 대응 자체에는 리더십이 제한될 수밖에 없었다. 여전히 코로나 백신 공급은 불충분하고 특허를 쥐고 있는 백신 생산업체들의 힘은 강력하다.
• 판데믹 이후 단기적으로는 판데믹 기간 동안 주저앉은 공급 체인 때문에 소비자 수요가 공급량을 훨씬 앞지를 것이다. 단기적으로는 저임금 일자리가 늘어날 수는 있지만, 장기적으로는 현 자본주의가 인구, 생태계, 전지구적 평형성 측면에서 위기에 봉착하게 될 것이다. 
• 코로나19는 가난하고 사회적으로 낙인이 찍힌 소수자들이 더 큰 위험에 노출되고 덜 보호받는다는 사실을 분명하게 보여줬다. 더 가난한 국가에 사는 사람들은 취약한 제도적 역량 때문에 더 고통받는다.
• 자본주의는 성장에 의존하고, 성장을 추동하는 힘은 돼지와 가금류 농장을 키워가고 인간의 자연 생태계 침탈을 계속해나갈 것이다. 자선자본주의의 재정당화 역할 또한 핵심적인데, 신자유주의의 정당성이 한계에 봉착할 때 자선자분주의는 좋은 일에 돈을 대고 신자유주의가 나쁜 것만은 아니라고 할 수 있게 만든다. 특히 자선자본주의의 세계 보건 정책에서의 특징적 양상은 기술적 해결에의 협소한 집착으로, 수직적 질병퇴치 사업 (폴리오, 말라리아, 결핵, 에이즈 등)은 질병 문제를 해결하려 하지만 구조적이고 사회적인 원인은 전혀 건드리지 않는다.
• 이 장에서는 공중보건 위기 관리를 더 잘 하기 위한 국제⋅국내 제도적 개혁 방안을 다루었다. 판데믹 대응의 있어서의 실패가 사실 더 광범위한 체제의 구조, 권력, 동학에 기인하고 있음을 인식하는 것이 중요하다. 판데믹 대응에 효과적인 전략은 이 제도적인 문제를 해결하고 또 이 문제를 재생산하는 구조적인 힘을 교정하는 것이어야 한다.

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.06.02 / 발제자: 박지욱

 

도입

• 긍정적 평화지표와 건강의 사회적 결정요인은 밀접하게 연관, 특히 전 세계적으로 평화와 건강이 새로운 위협에 직면한 현 시점에서 이 둘의 상호작용을 조사하는 것은 중요함.
  • 긍정적 평화지표: 사회적 일관성과 평화를 위한 조건구축을 목표로 하는 정책 및 활동을 칭하는 일반적 용어. 이러한 정책과 활동은 갈등을 유발하는 원인보다는 갈등의 근원을 해결하기 위해 지속가능한 경제와 사회 발전에 초점을 맞춤.
• 이 장에서는,
  • SDGs의 하향식(top-down) 의제부터 “아래로부터의(from below)” 풀뿌리 이니셔티브에 이르기까지 평화와 건강 간의 글로벌 관계를 분석
  • 사례연구에서는 가장 파괴적 분쟁 지역인 예멘과 시리아 보건에 코로나19가 미친 영향과 기존의 위기를 어떻게 악화시켰는지 파악
  • 국가권력이 억압적 목적으로 코로나19 바이러스를 무기화 하는 사례 조사
  • 분쟁의 영향에 대한 젠더 관점의 분석과 평화와 건강을 위한 다양한 풀뿌리 이니셔티브에서의 여성 리더십을 다루고자 함

 

 

글로벌 평화 의제

 

1. SDG 의제와 건강과 평화 구축을 위한 글로벌 파트너십

 

서로 연결되어 있는 17개의 SDG 목표는 광범위한 경제/사회/환경 문제를 개선하기 위해 만들어진 야심찬 청사진으로서, UN기구, 시민사회단체, 각국 정부 및 민간부문 행위자를 포함하여 광범위한 협의 과정을 통해 개발되어 지속가능개발을 위한 포괄적인 글로벌 파트너십을 구상함.

 

평화구축(SDG16: 평화, 정의, 강력한 제도)과 건강(SDG3: 양호한 건강과 웰빙)은 개별 목표이자, 교차 주제로서 SDG에서 두드러지게 나타남. 평화를 구체적인 목표로 포함시키고, 상호 연결되고 강화되는 목표들로 구성된 하나의 ‘전체’로서 SDG를 개념화한 것은 새천년개발목표(MDG)의 학습을 기반으로 하며, 평화구축과 지속가능한 개발을 별개의 과정이 아니라 근본적으로 연결된 것으로 보는 여성, 평화 및 안보 의제(Women, Peace, and Security Agenda)를 비롯한 평화에 대한 페미니스트 접근법의 영향을 받았음.

 

SDG16은 모든 수준에서 “효과적이고 책임감 있으며 포용적인” 제도의 필요성을 강조함. 이 비전은 “권력 구조와 그들이 봉사해야 하는 사람들 사이의 연결”, 즉 정부와 거버넌스가 인간의 일상적인 삶에 영향을 미칠 수 있는 방식을 인식함. 국가보다는 인간과 인도주의에 기반을 둔 안보에 대한 이해를 촉구함. 이때, 단순히 분쟁만 없는 게 아니라, 긍정적 평화의 속성을 모두 갖춘 사회를 위해 우리가 노력해야 한다는 국제적 합의의 반영이 필요함.

 
이 목표는 모든 국가에 동등하게 적용되는 보편성을 지향함. “국가들은 그들의 치외법권적 (extraterritorial) 의무를 준수할 당위성이 있는데, 곧 그들이 그들의 대외적 활동의 영향에 대해 책임을 져야함을 의미함.” 이는 전 세계의 보건과 평화구축 노력을 연결할 수 있는 중요한 기회를 제공함. 건강문제 해결을 위해 SDGs 프레임을 활용하면, COVID-19 대응 시 전 세계의 인적 비용부담을 고려하지 않은 일부 국가의 편협하고 지엽적인 대응을 야기시킨 건강을 안보 이슈로 취급하는 문제적 경향을 바꿀 수 있음.

 

SDGs는 평화의 도구로서 사용되어온 글로벌 보건외교나 지역의 평화구축자들로서 행동하도록 양성된 보건의료인력들과 같이 공동의 목표를 향해 노력하는 다부문적 파트너십을 장려함. 그러나 이러한 긍정적인 잠재력에도 불구하고, SDG 의제는 특히 국가-제도적 차원에만 초점을 맞춘다는 비판에 직면해 있기도 함.

 

2. 평화와 건강을 위한 SDG 의제에 대한 비판들

 

SDG 의제에 대한 일반적인 비판: 정부와 기관에 의해 주도되는 하향식 접근 방식, 발전의 경로로서 경제성장주의에 대한 지속적인 의존

평화구축 & 보건의 경우, SDG 의제의 국가적/국제적 노력 à 지역의 풀뿌리 이니셔티브와 효과적으로 연결될 수 있는지 여부가 핵심.

UN과 산하기관은 주로 국가적 차원에서 일함. SDGs의 경우 제도적 강화에 초점을 두지만, 제도만으로는 시민들 간의 소외를 줄일 수 없음

 

부문 간의 목적이 교차되며 각 목표가 다른 목표들을 강화한다는 원리에도 불구하고, 각국 정부는 각 목표의 틀 안에서만 SDG의 진척상황을 보고함. 이것은 곧 건강 위협을 겪으며 구축된 평화의 교훈을 잃어버릴 수 있다는 의미임. 예를 들어, 분쟁 속에서 당파를 초월하여 의료서비스를 제공하고 서로의 건강요구를 통해 그들을 하나로 모으기 위한 보건의료인력들의 노력은 SDG 평화의제의 제도적 틀을 벗어난 ‘soft peacebuilding’의 중요한 형태임. SDG16과 전체 SDG 의제에 대한 보건의료인력들의 기여를 포함하여 보건과 평화구축의 상호 강화작업은 훨씬 더 강조되어야 함.

 

Box C6.1: 핵무기 금지 조약   수년간의 국제 인도주의적 대화 끝에 UN은 2017년 핵무기금지조약(TPNW)을 협상함. 130개 이상의 국가가 지지한 이 조약은 2021년 1월 22일 발효되어 국제 인도법에 따라 핵무기를 불법으로 규정하였음. 서명국은 핵무기를 생산, 사용, 또는 연관 활동(자금조달, 연구 등)을 지원하는 것이 금지되고 피해자와 환경에 대한 적극적인 의무가 있음. 비서명국은 조약에 구속되지는 않지만 여전히 조약의 영향을 받음. 예를 들어, 점점 더 많은 국제 금융 기관들이 핵무기에 대한 낙인이 찍히면서 핵무기 폐기를 선택하고 투자하지 않기로 결정함.   이 조약은 SDG 의제를 보완하고 강화하여, 핵무기의 모든 사용은 고의적이든 우발적이든 치명적인 결과를 초래할 수 있음. ‘제한적’인 핵전쟁이라도 대규모 화재와 극단적인 기상 패턴의 변화, 광범위한 농작물 훼손을 초래할 수 있음. 그로 인한 기근은 20억 명 이상의 인구에게 영향을 미쳐 전례없는 규모의 대량 이주를 야기할 것임. 식량안보, 물과 및 위생, 기후 변화와 관련된 SDGs는 즉각적이고 지속적으로 역전될 것임.   핵전쟁은 건강과 복지에 대한 근본적인 위협으로, 핵 공격이 발생하면 수많은 사망자와 부상자가 발생하고 공공서비스가 광범위하게 파괴될 것이며, 인도주의적 대응이 불가능할 것으로 경고되고 있음.   이 조약은 여성과 소녀들이 직접적인 건강영향과 생식 선택에 대한 낙인이라는 측면에서 핵 공격에 의해 불균형적으로 영향을 받는다는 점을 명시적으로 인정한 최초의 조약임. 따라서 성평등과 불평등 감소와 관련된 SDGs가 조약에 포함되어 있음.   핵무기 없는 세상에 대한 희망은 아직 남아있는 도전과제에 대한 인식이 필요함. 핵무장 국가들 사이에서 증가하는 군사화는 국제적 긴장을 고조시키는 데 기여하고 있음. 가장 최근에 핵무기 비축량을 늘리기로 한 영국 정부의 결정은 국제적 의무를 명백히 위반한 것임.  핵무기에 대한 지속적이고 막대한 투자는 지출의 우선순위를 적절히 정하지 못함을 나타내며, 특히 의료, 사회복지, 기후 행동에 대한 긴급 투자가 그 어느 때보다 필요한 시점에 더욱 그러함.   그러나 핵전쟁과 세계적 팬데믹 위험 증가에 대한 불확실성이 매우 큰 상황임에도 불구하고 TPNW의 이행은 진정한 변화의 잠재력을 가지고 있으며, 더 나은 미래에 대한 희망을 제공함.

 

“아래로부터의(from below)” 평화와 건강

 

1. 아래로부터의 평화와 건강의 약속

 

많은 강대국들이 표면적으로는 SDG를 지지하지만, 분쟁 당사국에 무기 판매를 허가함으로써 글로벌 평화 의제를 훼손하고 있음. 영국, 캐나다, 스웨덴은 사우디아라비아에 무기를 계속 공급하며 예멘의 위기에 기여함. 2020년 3월 유엔 사무총장이 코로나19 팬데믹 이후 글로벌 휴전을 촉구한 것은 다자주의가 쇠퇴하고 유엔에 대한 지지가 하락하는 지정학적 맥락에서 다소 순진해 보이며, 평화유지 개입이 점점 더 신제국주의의 한 형태로 여겨지고 있음. 더욱이 대부분의 분쟁의 근원에 있는 ‘동기와 이해관계’는 상황에 따라 다르고 지역문제 및 불만과 연관되어 있기 때문에, 휴전은 관련 역학을 가장 잘 이해할 수 있는 ‘분쟁의 가장 큰 영향을 받는 사람들’이 참여하는 ‘포괄적 협상’을 통해 “기존 구조를 기반으로”, 이상적으로는 “바닥에서부터 정치적 의지에 의해 추진”되어 현지에서 실행될 때에만 효과가 있는 경향이 있음. 이는 높은 수준의 행동촉구와 지역과 및 커뮤니티 수준의 현실 간의 단절을 보여줌.

 

그러나 페미니스트 평화 구축 활동에 큰 빚을 지고 있는 국가중심 모델을 넘어설 필요성에 대한 논의가 증가함에 따라 평화 구축에서 ‘지역’을 향한 현대적 전환이 이루어지고 있음. 이러한 변화는 평화 만들기에 대한 “개입주의적 접근 방식”을 비롯하여 “국내외 엘리트의 노하우에 의존”하고 “나머지 인구를 다른 데서 구현된 평화의 수동적 수혜자로 축소”하는 하향식 모델에 대한 분명한 거부임.

 

지역사회 보건인력들이 받는 신뢰와 정당성은 국가에 대한 신뢰가 낮은 상황에서 보건이 평화구축 노력으로 작용하는 데 특히 중요함. 주목할 것은 여성이 일선의 보건인력들의 대다수를 차지하며 코로나19에 대한 풀뿌리 ‘상호 원조’ 대응에 압도적으로 앞장서고 있다는 점이고 이는 “soft peacebuilding”의 또 다른 형태라고 할 수 있음. 국가가 국민의 기본 욕구를 충족시키기 못하는 상황에서 이렇게 보건종사자 등에 의한 지역사회 주도의 노력은 공공 서비스 제공의 공백을 메우고 있음

 

2. 아래로부터의 이니셔티브에 대한 비판: 하향식 접근 방식과 상향식 접근 방식의 연계

 

평화구축은 복잡하고 유동적인 분야로 악명이 높기에, 당연히 ‘아래로부터의’ 지역 및 평화 이니셔티브로의 전환은 비판과 반론을 불러일으킴. 비판론자들은 지역 이니셔티브의 가치를 완전히 무시하기보다는 이러한 평화활동의 재조명이 평화구축 노력에 일반적이고 보편적으로 적용 가능한 해결책을 제시할 수 있는지에 대해 의문을 제기함. 특히 우려하는 점: (1) 현지 기관을 우선시하는 것이 배타적인 현지 관행(특히 젠더에 근거한)을 강화할 수 있다는 점, (2) 외부 영향과 독립적으로 존재한다는 “순수한” 지역적 맥락이란 없다는 점, (3) 지역에 초점을 맞춘 이니셔티브는 인위적으로 고립되고 더 넓은 평화구축 노력과는 분리될 수 있다는 점, (4) 지역 이니셔티브는 무기거래의 정치경제와 같이 전쟁과 분쟁의 구조적 결정요인을 해결하지 못한다는 점

 

따라서 국가와 국제적 수준의 평화 노력과 지역 차원의 건강 및 평화구축 이니셔티브 간 연결고리를 구축하는 것은 유망한 방법으로 간주될 수 있음. 지역 기여의 중요성을 인정한다고 해서 외부의 개입/자원/지원을 배제할 필요가 없으며, 지역 관행에 개선이 필요하지 않다고 할 수도 없음. SDGs의 평화구축 의제에서 성평등(SDG5), 보편적 의료보장(SDG3), 모든 평화구축 노력의 포용과 차별금지(SDG16)와 같은 핵심 고려사항은 보건전문가들에 의한 필수적인 지역사회 차원의 평화활동을 위한 기틀의 중요한 초석을 제공할 수 있음.

 

Box. C6.3: 지출 비교: 팬데믹 대비 vs 전쟁 준비   군사 분쟁과 통제되지 않은 팬데믹은 모두 막대한 사회경제적 혼란과 비용, 인명손실과 장기적인 사상자 발생을 초래함. 전 세계적 군비 지출을 팬데믹 대비 투자금액과 비교하는 것은 유익한 정보를 제공함.   스톡홀름 국제평화연구소(2021)는 2020년 전세계 군사비 지출이 1조 9,600억 달러에 달했으며, 미국에서만 이 중 거의 40%를 부담한 것으로 추정하였음. 반면, 코로나19가 발생한 2019년에는 각국이 팬데믹 대비를 위한 개발원조에 3억 7,400만 달러를 배정하는데 그침. 전쟁에 할당된 금액은 세계 건강의 보호를 위한 투자보다 5,000배 이상 많았음.   전염병은 빈곤층에게 불균형적으로 영향을 미치는 경향이 있기 때문에 재난 복원력 및 팬데믹 대비에 투자하는 것은 빈곤 완화에 매우 중요함. 연간 45억 달러(매년 전세계 군비 지출의 0.2%에 불과)의 투자로 국가공공의료체계 강화, 연구개발 자금 지원, 국제 공조와 비상대응 노력 지원을 통해 국제보건 안보에 상당한 영향을 줄 수 있을 것으로 추정됨.   예방에 투자하지 못했던 국가들은 코로나19로 인한 막대한 비용부담에 직면하게 되었음. 지금까지 전 세계적으로 코로나19 대응에 소요된 비용은 약 11조 달러로 추정됨. 현재의 지출 속도로 볼 때, 코로나19로 인해 단 12개월 만에 잃은 만큼의 팬데믹 대비 비용을 지출하려면 500년이 걸릴 것으로 보임.   COVID-19으로 인한 막대한 인명피해와 경제적 피해에도 불구하고, 군국주의와 무기거래에 대한 전세계적 투자 규모는 보건의료시스템과 팬데믹 대비에 대한 투자보다 몇 배나 더 큼. 팬데믹의 영향으로 인해 건강과 평화의 기반에 초점을 맞춰 국내외 지출의 우선순위를 완전히 재조정해야 함.

 

 

 

분쟁과 코로나바이러스

 

평화와 건강의 불가분한 성질은 분쟁국가에서의 COVID-19 영향으로 극명하게 설명되었음. 오랜 전쟁으로 인해 인프라, 의료체계, 정부와 국가기관에 대한 신뢰가 파괴된 국가들이 팬데믹에 가장 취약하였음. 아프가니스탄에서 남수단에 이르기까지 코로나바이러스는 기존의 역학관계(dynamic)을 악화시키고 취약한 평화 프로세스를 위태롭게 하였으며, 팬데믹 대응은 “분열된 권위, 정치적 폭력, 낮은 국가역량, 대규모 민간인 이주, 리더십에 대한 신뢰 저하”로 인해 방해 받음. 분쟁 자체에 대한 국제적 대응은 종종 부재하거나 비효율적 또는 모순적임.

 

1. 예멘

 

세계 보건기구는 예멘의 상황을 “perfect storm“이라 함. 오랫동안 지속되어 온 낮은 수준의 갈등이 심화되기 전인 2015년에도 예멘은 중동에서 가장 가난한 국가 중 하나였음. 기대수명 147위, 인구의 절반(농촌 지역의 2/3)이 의료서비스에 대한 접근성 부족(UNDP, 2019).

내전에는 정부를 지원하는 사우디아라비아의 공습, 후티 반군을 지원하는 이란의 지원, 아랍에미리트의 지원을 받는 남부 과도위원회 등 다양한 주체들이 복잡하게 얽혀 있으며, 수년 동안 해결되지 않은 다양한 근본적인 불만도 존재함. 전쟁의 영향은 파괴적이었으며, 유엔개발계획은 이를 “냉전 종식 이후 가장 파괴적인 분쟁 중 하나”이자 “인류가 직면한 가장 예방 가능한 재앙 중 하나”로 규정함.

 

무력 충돌로 인한 직접적인 사상자뿐만 아니라 질병과 기근으로 인한 간접 피해도 막대하여, UN은 2020년 12월 간접적인 사상자가 총 23만3천 명에 달할 것으로 추정. 전쟁과 포위공격은 농업, 관개, 식량 생산부터 의료, 수자원 인프라, 위생, 사회서비스에 이르기까지 모든 부문에 피해.  공습으로 최소 278개의 의료시설이 파괴 및 손상되어 절반도 제대로 작동하지 못하고 있으며, 의료시설들은 인력, 필수의약품과 물품, 안전한 식수, 전력 부족으로 어려움을 겪고 있음. 물이 무기화되고, 2017년 봉쇄로 인해 식량 수입이 여전히 회복되지 않았으며, 원조 자금이 부족하고 정치화되어 종종 방해를 받는 등 인도주의적 결과는 재앙적이었음. 열악한 위생 상태는 “역학적으로 기록된 역사상 가장 큰 규모의 콜레라 발생(UNDP, 2019)”의 원인이 되었으며, 130만 건 이상의 의심 사례가 발생. 식량 불안정으로 인해 예멘의 일부 지역은 기근 위기에 처해있으며, 영양실조는 5세 미만 어린이 사망의 45%에 기여.

 

어린이들은 식량 불안정으로 인해 불균형적인 고통을 겪고 있으며, 분쟁의 영향은 성별에 따라 다르게 나타나고 있음. 200만 명 넘는 예멘인들이 국내 실향민이 되었으며, 실향민의 대부분은 여성. 성생식, 산모 및 신생아 건강에 대한 도전은 “엄청난” 수준이며, 산모 사망률은 2016년 전국 평균 출생 10만 명당 213명으로 증가. 분쟁은 지속적으로 높은 성폭력 및 젠더 기반 폭력 발생률과 관련이 있으며, 예멘도 예외는 아니어서 코로나19로 인한 추가 봉쇄 조치로 인해 그 비율은 더욱 높아짐.

 

요컨대, 코로나19는 이미 심각한 위기에 처한 예멘의 상황을 더욱 악화시킴. 처음에는 휴전 요청이 받아들여져, 사우디 주도의 연합군이 2020년 봄 2주간의 휴전을 발표했지만 지속되지 않음. 콜레라의 실제 확산 정도는 여전히 불분명하나, 현재 진행 중인 콜레라 유행에서 알 수 있듯이 예멘에서는 전염병이 쉽게 퍼짐. 대부분의 사람들, 특히 수용소에 있는 사람들은 과밀화된 환경에서 생활하기 때문에 물리적 거리두기가 불가능하고, 물에 대한 접근성이 낮아 손씻기와 위생이 어렵고, 문맹으로 인해 효과적인 감염관리에 대한 정보 접근이 제한됨. 여성은 다시 한 번 가장 큰 타격을 입었으며, 환자를 돌보는 일이 압도적으로 많으며 자원이 재배치되고 이동 제한이 강화됨에 따라 성 및 생식 건강 서비스에 대한 장벽이 높아짐.

 

유엔 안전보장이사회 결의안 1325호에 명시된 여성, 평화, 안보 의제는 평화구축과 인도주의적 노력에서 여성이 배제되는 문제를 해결하기 위한 것. 예멘여성연합(YWU)과 같은 풀뿌리 활동가들은 이미 이 일에 앞장서서 예멘 국민의 생명을 구하는 지원을 제공하고 있음. 또한 예멘여성연합 회원들은 현지에서 활동하며 젠더 폭력의 새로운 동향을 모니터링하고 있음. 코로나19의 여파로 국제기구들이 예멘에서 철수함에 따라 현지 활동가들의 역할이 더욱 중요해짐. 국제적 기부자들이 점점 더 자국으로 관심을 돌려 국내 코로나19 대응에 자원을 투입하고 있으며, 이는 평화와 건강을 위한 풀뿌리 여성 단체의 자금마련에 타격을 주고 있음. 이는 평화에 대한 희망을 위협하고, 보건과 발전에 장기적인 영향을 미칠 것이며, 백신이 있더라도 분쟁 지역에서 전염병을 퇴치하기가 가장 어렵다는 점을 고려할 때 코로나19 퇴치를 어렵게 만들 수 있음.

 

국제사회는 분쟁을 중재하는 데 실패했을 뿐만 아니라 일부 당사국은 특히 사우디에 무기 판매를 허가하는 등 분쟁을 장기화하는 데 적극적으로 기여함. 인도적 지원을 제공하고 휴전을 촉구하는 동시에, 심각한 국제법 위반으로 점철된 상황에서 상업적 무기 거래를 통해 이익을 얻는 위선은 평화 없이는 건강이 불가능하다는 SDGs의 총체적 논리에 역행하는 것임. 평화와 건강 모두에 대한 해로운 결과는 아무리 강조해도 지나치지 않음.

 

 

2. 시리아

 

지난 10년 간 시리아에서는 끊임없는 전쟁이 계속됨. 시리아의 분쟁은 정부군, 정부가 지원하는 민병대, 다양한 반대 세력 등 여러 전쟁 당사자가 복잡하게 얽혀 있음. 외부 행위자들도 크게 관여하여 터키, 이스라엘, 이란, 미국, 러시아 등 여러 국가가 시리아 내외에서 개별적이지만 서로 맞물리는 분쟁을 벌이고 있는 것으로 추정됨. 기타 여러 국가들이 무기판매를 통해 전쟁에 참여하고 있음.

 

10년간의 폭력은 시리아 국민들의 삶에 막대한 피해를 초래. 인구 1,700만 명의 국가에서 550만 명 이상이 시리아 난민으로 등록됨. 실향민이 620만 명이고, 650만 명이 심각한 수준의 식량안보 위협에 직면해 있음. 유엔시리아조사위원회(2020)는 시리아 영토를 통제하는 거의 모든 분쟁 행위자들이 여성과 소녀에 대한 학살, 젠더기반 폭력, 사유 재산 약탈 또는 탈취와 같은 표적 학대 패턴의 증가를 포함하여 지속적인 폭력과 학대를 자행했음을 발표함. 현재 진행 중인 전쟁은 시리아의 기존 사회 및 경제 발전의 많은 부분을 약화시켜 분쟁에서 회복하고 COVID-19와 같은 다른 충격에 대처하는 것을 더 어렵게 만듬. 시리아 국민은 건강하고 평화로운 삶을 영위하는 데 필요한 많은 기본 구성요소(식량안보, 신뢰할 만한 위생 및 폐기물 기반시설, 주거 접근성 등)를 잃었음

 

전쟁 당사자들에게 민간인의 의료접근성 부족은 부수적인 피해에 불과함. 설상가상으로 보건서비스는 종종 의도적으로 공격의 표적이 됨. 최소한 350개 이상의 의료시설에 대한 반복적인 공격으로 절반 미만의 시설만이 작동하고 있는 것으로 기록됨. COVID-19의 영향에도 불구하고 의료서비스 제공에 대한 공격은 2020년까지 계속됨.

 

분쟁 자체는 인간의 건강에 예외적이고 직접적으로 피해를 주는 방식으로 진행됨. 다수의 화학무기 공격이 발생했고, 시리아 정부가 계속해서 강제연행(실종), 살인, 고문, 성폭력, 구금 등 반인도적 범죄를 저지르고 있다는 합리적 근거가 있음. 특히 강간은 시리아 전쟁에서 ‘눈에 띄고 충격적인 특징’으로 보고됨.

 

 

COVID-19에 대한 효과적인 공중보건 대응은 분쟁 상황에서 거의 불가능함. 시리아 각 지역에서 보건체계가 최소 4개의 개별 시스템으로 분열되고 정치화 되었음. 이들은 팬데믹이 시작될 때 각각 다른 대응계획을 수립하여 이미 한정된 자원을 더욱 어렵게 함. 또한 긴급대응은 “평화”와 진압 사이의 경계를 모호하게 만들었음. 한편 바샤르 알 아사드 정권은 ‘정상화’와 제재 해제를 추진하기 위해 일부 국제 후원자들과 협력하고 있으며, 팬데믹 동안 미국의 외교정책은 오히려 심각한 제재 이행과 특정 정권에 대한 극도의 압력에 더 전념하는 것처럼 보임.

 

분쟁에도 불구하고 시리아 여성들에게 “절실히 필요한 서비스를 지속적으로 제공하고 그들의 목소리를 국제 포럼에 전달”하는 풀뿌리 여성 단체가 있음. 이들과 같은 조직은 인류의 고통 경감을 위해 헌신하는 지역사회 주도의 행동주의와 자원봉사를 통해 정의롭고 지속적인 평화에 대한 희망을 나타냄. 그러나 팬데믹 이전부터 이러한 단체들은 “매일 파괴적인 위협과 도전에 직면”해왔으며, 활동가들은 “임의의 체포, 납치, 고문을 포함한 다양한 형태의 학대”에 노출되어 왔음. 활동가들에 대한 탄압과 자의적 구금은 계속해서 시리아 분쟁의 특징이 되고 있으며, 팬데믹 이후에도 지속적인 평화 구축의 가능성이 거의 보이지 않고 있음.

 

Box C6.2: 이슬람혐오과 집단학살   21세기에는 전 세계적으로 소수 무슬림 인구를 대상으로 한 대량학살 캠페인이 벌어지고 있음. 이는 SDGs의 평화/건강 구축의 열망과 국가들의 행동 간의 엄청난 간극을 보여주는 것임.   미얀마에서는 주로 무슬림인 로힝야족이 “지난 55년 동안 점진적으로 심화된 차별”과 함께 “인종 청소의 교과서적 사례”가 되었음. 1982년부터 시민권을 박탈당한 로힝야족은 1990년대부터 박해를 피해 탈출했고, 2017년 8월에 가장 큰 규모의 강제 이주 사태가 발생하였음. 군부가 주도한 캠페인으로 인해 불과 한 달 만에 약 11,400명이  사망하고 수백 개의 마을이 부분적 또는 완전히 파괴됨. 그해 70만 명 이상의 로힝야족이 목숨을 걸고 방글라데시로 피신함. 2021년 2월 미얀마에서 발생한 군사 쿠데타와 2021년 3월 방글라데시 쿠투팔롱 난민캠프에서 발생한 대규모 화재로 수천 개의 피난처와 필수 서비스가 파괴되면서 로힝야족의 상황이 더욱 악화될 가능성이 높음. 미얀마에 남아있는 이들은 새로 출범한 군사 정권으로 인해 박해의 위험이 높아지고, 방글라데시 난민캠프에 있는 이들은 열악한 생활 환경으로 인해 COVID-19 감염 등의 건강악화 위험이 더 커짐.   중국 정부는 2017년부터 위구르 무슬림 인구에 대한 대규모 억류, 감시, 정치적 세뇌, 강제적 문화 동화 등 난민에 대한 탄압을 강화해 옴. 중국 정부는 수백 개의 수용소를 건설하고 약 백만 명의 위구르 무슬림이 재판이나 기소없이 구금되고 있는 것으로 추정됨. 수용소 안팎의 위구르인들은 극심한 여행 제한과 여권 압수에 직면해 있으며, 해외에 있는 위구르인들은 신장에서의 탄압에 대해 목소리를 높였다는 이유로 추적과 위협을 받고 있음. 위구르 무슬림 인구는 중국 정부로부터 계속해서 고통받고 있으며, 활동가와 학자들은 이것을 “제 2차 세계 대전 이후 종교적 소수 민족에 대한 최대 규모의 억류”, 집단학살로 묘사했음.   인도에서는 극우 바라티야 자나타당(BJP) 정부가 논란이 되고 있는 시민권수정법(CAA)을 통과시키고 아삼 주에 국가시민등록부(NRC)를 도입했는데, 이 두 가지 모두 의도적으로 무슬림을 표적으로 삼은 것으로 널리 알려져 있음. CAA는 아프가니스탄, 파키스탄, 방글라데시 출신 무슬림의 망명을 거부하는 반면 다른 종교 집단은 보호하고 있으며, NRC는 인도에서 무슬림을 식별하고 추방할 수 있는 메커니즘으로 의심받고 있음. 또한 BJP 정부는 2019년 인도 헌법 370조를 폐지하여 무슬림 인구가 다수인 분쟁 지역인 카슈미르 지역의 헌법적 자치권을 박탈했음. 이 지역에 수만 명의 추가 병력이 배치되었으며, 약 4천명이 구금된 것으로 보고되었고, 인도군의 구타, 고문, 펠릿총 부상, 카슈미르 민간인 사망에 대한 보고가 있었음.   이러한 잔학 행위에 대한 전 세계의 대응은 압도적으로 실망스러웠음. 이러한 반인도적 범죄는 정치적, 경제적 대가를 치르더라도 표적이 된 사람들의 고통을 완화하기 위해 글로벌 공동체의 즉각적인 관심이 요구됨.

 

 

3. 코로나 바이러스의 무기화

 

전 세계 많은 정부가 팬데믹을 핑계삼아 인권을 약화시키고 권위주의적 목표를 추진하며 민주주의의 무결성을 훼손하였음. 프리덤 하우스(2020)에서 조사한 192개 국가 중 80개 국에서 민주주의가 약화되었고, 비바 살루드(2020)는 코로나19를 통제하기 위한 국가 조치가 인권을 위협하고 사회운동을 억압했다고 밝힘.

 

미국에서는 2020년 상반기 실시된 주별 예비선거에서 혼란스럽고 모순적인 조치를 취해 투표권이 훼손되었음. 2020년 11월 대선 기간 동안 사전 투표와 우편 투표 같은 투표소 혼잡을 줄이기 위한 조치는 패배한 후보가 투표결과의 정당성에 의문을 제기하는데 악용되었음.

 

코로나바이러스는 미국에서 점점 더 제한적인 이민/망명 정책을 정당화하는데도 사용됨. 공식 절차의 지연과 제한으로 인해 이미 취약한 인구의 불안정성을 악화시킴. 망명 신청자들이 과밀한 구금시설에 계속 감금되면서 COVID-19의 노출 위험이 높아졌고, 추방 항공편의 지속적인 운영으로 수천 명이 의료기반 시설이 취약한 국가로 추방되면서 많은 사람들이 COVID-19 양성 판정을 받았음.

 

COVID-19는 권위주의적 국가가 국민 통제를 강화하는데 “무기”로 사용되었음. 터키에서는 테러방지법이 정부의 팬데믹 대응을 비판하는 개인을 협박하거나 체포하는 데 사용되어 소셜 미디어에 대한 적대적 입장을 더욱 강화함. 다른 국가들에서는 잘못된 정보의 확산을 억제한다는 구실 하에 검열 조치와 자의적 체포 및 구금이 확대되고 표현의 자유가 축소되었음.

 

팬데믹 기간 중 소수자 또는 취약계층의 보안도 더욱 불안정해짐. 스리랑카는 바이러스를 통제하기 위해 군사적 접근방식을 사용했으며, 그 결과 수많은 체포, 검문소에서의 군사주둔 강화,  정보기관의 접촉자 추적이 초래되었음. 미주와 유럽 전역에서 아시아계에 대한 인종차별, 괴롭힘, 위협, 신체적 폭력 사건이 증가했으며, 때로는 정부 관리와 정치인이 아시아계 이민자를 바이러스 확산의 원인으로 비난하며 부추기기도 함.

 

팬데믹은 또한 중국이 홍콩 입법회에서 홍콩의 영토에 대한 완전한 통제권을 얻으려는 민주화 운동가 4명의 의원자격 박탈을 결정한 것과 같이, 통제 하에 있는 인구에 대해 많은 국가가 제정한 억압적 조치로부터 국제적 관심을 분산시켰음. 이스라엘은 중동에서 COVID-19를 구실 삼아 팔레스타인에 대한 통제를 강화하고 폭력을 증가시킴. 또한 이스라엘은 전 세계적인 백신 접종 캠페인에도 불구하고 2021년 3월에서야 이스라엘이 통제하는 땅이나 웨스트 뱅크의 이스라엘 불법 정착지에서 일하는 팔레스타인 사람들에게 백신 접종을 제공하기 시작함. UN 인권위원장은 성명서에서, 이스라엘이 서안지구와 가자지구에서 COVID-19 백신에 대한 동등한 접근을 보장할 책임을 강조하였으나, 국제사회는 이스라엘에 구속력 있는 준수 의무를 강요할 수는 없었음. 대체로 무시되고 있지만, 이러한 지정학적 변화는 미래의 불안정과 국제적 분쟁을 조장할 수 있음.

 

그러나 COVID-19 통제조치의 활용과 남용에 풀뿌리의 저항이 없었던 것은 아니며, 일부는 정상적인 삶의 제약에 직면하여 사회적 연대와 지원을 강화하기 위해 노력함. 예를 들어, 이민자 신분 또는 기타 다름에 관계없이 팬데믹과 관련된 공중 보건적 제약의 경제적/사회적/심리적 영향에 대응하는 것을 돕기 위한 상호부조 네트워크가 개발되었음. 탄압과 체포가 증가했음에도 불구하고, 홍콩의 민주화 운동은 계속되고 있으며, 스리랑카에서는 코로나19에 대한 군사적 대응에 평화적 저항과 지역 사회의 연대로 맞서고 있음.

 

그러나 저항행위가 전적으로 긍정적인 것만은 아닌데, 예를 들어, 봉쇄 반대 시위가 전 세계적으로 일어났음. 이러한 시위는 정부의 억압적 조치에 맞서 참가자들의 자유를 주장하고자 했는데, 이는 위험하고 무책임한 것으로 널리 여겨져 옴. 이러한 양극화는 봉쇄 반대 캠페인과 음모론 및 “백신 반대론자”가 결합되면서 더욱 심화됨. 따라서 COVID-19 상황에서 정부 통제 강화에 맞서는 저항 행위의 정확한 성격을 파악하는 것이 중요함. 또한, 이러한 제한이 발생하는 전체 사회정치적 맥락을 이해해야 하며, 이같은 행위가 세계평화와 안보에 미치는 갈등적 결과를 인식해야 함.

 

 

결론

 

• 건강과 평화의 구축은 하향식 이니셔티브나 “아래로부터의” 행동 어느 한 가지로만 달성될 수 없음. 상호보완적 관계가 필수적: 지역 행위자들이 현지 맥락과 상황 변동에 대해 충분한 이해를 갖고 주도하되, 이들의 대응을 강화할 수 있는 국제적 관점과 제도적 지원이 결합되어 더 넓은 전략 내에서 통합될 수 있도록
• 예멘과 시리아의 사례는 하향식 의제가 현실과 얼마나 동떨어져 있는지를 보여줌. 풀뿌리 평화운동가들의 노력에도 불구하고, 국제행위자들이 전쟁 무기를 판매하면서 휴전을 해야 한다고 립서비스를 할 때 평화와 건강에 심각한 영향이 초래됨. 전 세계 분쟁지역에서 코로나19는 기존의 다이내믹을 증폭시키고 건강결과를 악화시키며 잠재적 평화의 기반을 더욱 갉아먹었음
• 팬데믹은 전 세계를 건강위협에 빠뜨렸음. 사회적 거리두기 제한의 하향식 강요가 필요했지만, 공중보건의 목적을 넘어서는 억압의 구실이 되기도 함. 여성은 여전히 최고 권력층에서는 과소평가되고 있음에도, 팬데믹에 필수적인 일선의 보건과 돌봄 업무를 불균등하게 수행하고 있음. 각국 정부들이 자국내 코로나19에 대응하고자 점차 내부로 관심을 돌림에 따라, 팬데믹의 혼란 속에서도 평화를 통한 건강노력을 지속하는데 중요한 역할을 하는 것은 (종종 여성 인력에 의해 주도되는) 지역 풀뿌리 이니셔티브가 될 것임.

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.06.02 / 발제자: 변혜진

 

●     요약

• 건강에 위해를 끼치는 불건강한 식품은 지구 환경에도 특히 기후변화의 주요 원인이기도 하다
• 코로나19 팬데믹을 통해 글로벌 식량 체계가 망가져 있다는 것이 증명되었다.
• 이 시스템은 오염을 일으키고, 소수의 독과점 기업의 지배력을 강화하고, 생산에 필요한 토지 황폐화, 생물다양성 파괴, 동시에 영양가 있는 식품에 대한 전 세계의 요구를 충족시키지 못하는 시스템이다.
• 이 장은 영양실조와 굶주림 동시에 영양과잉의 뿌리, 식품 불안전성의 증가, 영양실조 식품 보완으로 제시되는 기업 기술에 대한 의존도 증가, 지역사회 의 식량 주권 보호의 필요성을 제시한다.
• 이를 위해서 농업의 산업화, 기업화가 아니라 인간의 식량 수요를 충족하고 지구의 지속 가능성을 고려한 농업 생태학적 대안과 이를 위한 글로벌 식량 시스템의 변화를 이끌어내기 위한 사회운동과 활동을 소개한다.
• 단기적으로 중요한 분기점은 농업 생태학이 기술적 /기업적 해결책과 이를 통한 경제적 이익이 글로벌 먹거리 거버넌스를 지배하는 것을 얼마나 막을 수 있는지에 달렸다.

 

●     서문

• 먹을거리는 우리 삶의 중심적인 부분이다. 그러나 지속되는 구조적 불평등과 오늘날 기아 증가 사이의 직접적인 연관성은 식량과 영양 문제를 보다 정의롭고 평등한 사회를 향한 광범위한 ‘등식’의 일부로 인식해야 한다는 것을 분명히 보여준다.
• 바로 여기에서 먹을거리 체계 개념이 등장하며, 오늘날의 인구집단과 건강과 웰빙은 물론 미래 세대의 건강과 웰빙을 보장하기 위해 왜, 무엇을, 어떻게 변화시키는 것이 필요한지에 대한 질문이 중심이 된다. 먹거리 체계는 다양한 형태가 있으며, 사람, 자원, 장소, 상호 작용, 관계성, 관행 및 정치의 역동적이고 이질적이며 복잡한 집합체다.  이 장의 초점인 총체적인 먹을거리 체계  접근법은 식품 공급망에 대한 선형적 이해를 넘어 모든 요소, 관계 및 관련 효과를 고려하여 이해하는 것을 요구한다. (유엔식량농업기구, 2018)
• 이는 먹을거리 체계가 다른 부문(예: 보건, 농업, 환경, 문화) 및 시스템(예: 생태계, 경제 시스템, 사회-문화 시스템, 에너지 시스템)과의 복잡한 상호 관련성뿐만 아니라 권력, 성별, 세대적 관계성 등을 고려해야 하는 총체적인 시스템이라는 이해,  삶의 모든 영역과 개인 및 공동체 복지의 여러 공공 목표를 결합하고, 제공하고, 지원할 수 있는 방법임을 이해하는 것이다.
• 역사적으로 단일하고 고유한 식품 시스템은 존재하지 않았고 복수의 먹을거리 체계가 공존해 왔다. 지난 60~70년 동안 몇몇 권력지배적 주체들이 여러 지역에 걸쳐 식품 체계의 표준화를 추진해 왔다.(녹색혁명) 산업적 농업 생산 모델을 기반으로 하는 이러한 식품 체계는 자유무역과 투자협정의 지원을 받아 점점 더 세계화된 “식품 가치” 사슬로 연결되며,  전 세계적으로 지배적 먹을거리-식량 체계를 구축했다. 부유한 나라와 거대 기업의 이익을 위해 작동하는 먹을거리 체계로의 변화는 동시에 다른 먹을거리 체계를 주변화하고 소외시켰다.
• 1990년부터 2013년까지 20년간 영양실조 인구가 감소세를 보이다가 2014년부터 다시 증가하기 시작하여 계속 증가하고 있다. 2020년에는 코로나19 팬데믹으로 인해 기존의 식량 위기가 더욱 악화되었다. 2020년에는 최대 8억 1,100만 명이 기아에 시달렸으며, 이는 2019년보다 1억 6,100만 명이나 많은 수치다. (유엔식량농업기구 외, 2021). 기아 외에도 영양 부족, 미량 영양소 결핍, 과체중, 비만을 포함한 모든 형태의 영양실조는 코로나19 팬데믹 이전에도 지속적이고 증가하는 문제였다.
• 팬데믹으로 인한 영양실조 증가는 많은 사람들의 소득 자원을 고갈시키고 있는 경제 위기와 관련이 있다. 코로나바이러스의 급속한 확산에 대응하기 위한 격리 조치에 대한 정부 부문 전반의 조정과 방향성이 부재했던 것. 이미 약화된 공중 보건 시스템의 부재 등은 소규모 식품 생산자, 지역 상인, 노동자, 토지 없는 사람들의 현실에 대한 인식 부족을 반영한다.
• 지역 및 농촌 시장 활동은 많은 식품 생산자들의 주요 생계 수단이자 가정에서 건강한 제철 농산물을 접하는 가장 중요한 방법 중 하나임에도 불구하고 여러 국가에서 활동이 제한되거나 심지어 금지되었다. 대신 권력지배적 기업이 통제하고 ‘편리하고 안전한’ 초가공 식료품 판매 유통 채널이 작동하면서 기업의 이윤이 수백만 명의 노동, 복지, 존엄성보다 우선되었다.
• 이는 국가 안팎에서 이미 존재하는 불평등을 악화시키는 결과로 이어져. 국경 봉쇄 등으로 농업 노동자의 소득과 생계에 심각한 영향을 미쳤으며, 많은 식품 노동자의 생활 및 근로 조건, 특히 산업화된 육류 생산에 종사하는 노동자들의 열악한 노동 조건이 드러났다.
• 이는 팬데믹 상황에서의 여러 여성노동자의 위기와 마찬가지의 동일한 위기로 나타나기도 했다.
• 이러한 사실은 팬데믹이 방아쇠였을 뿐, 이미 임박한 식량 체계를 보여주는 그림의 일부일 뿐이다. 우리는 팬데믹과 이에 대한 대응을 통해 농산업 및 세계화된 식량 체계의 얽힌 문제점을 살펴볼 수 있다. 이러한 교차점은 코로나19 팬데믹의 기원으로 거슬러 올라갈 수도 있으며, 전염병의 일반적인 결정 요인이 빈곤과 관련된 비전통적인 결정 요인과 맞물려 경제시스템과 사회적 불평등과 관련된 주요 사회 위기를 초래하는 동일한 ‘신데믹’의 일부로 이해할 수도 있다.
• 이제 글로벌 차원에서 먹을거리 체계를 전환해야 한다는 요구를 무시하거나 제한된 변화를 추구하는 것을 너머 총체적인 전환을 위해 다양한 영역의 결합과 권력 비대칭과 같은 구조적 동인들을 해결해야 한다. 특히 사람들의 필요보다 기업의 이익을 우선시하고 식량을 사적 이익을 창출하기 위한 판매 대상(상품)으로 이해하는 오늘날의 지배적인 먹을거리 체계와 관련이 있다.
• 상품이 아닌 공유지로서 모두에게 적절한 식량에 대한 권리를 보장해야 하는 사회적 의무가 필요하다. 마찬가지로 건강하고 정의로우며 지속 가능한 먹을거리 체계는 식량권과 상호 의존적인 인권 이행에 기반을 두어야 한다.  식량 주권을 증진하고, 환경과 전통 지식을 보존하며, 생물 다양성을 보호와 증진,  지속 가능한 소규모 식량 생산을 강화한다.
• 과학, 운동, 실천으로서의 농생태학에 기반한 먹을거리 체계는 이러한 목표에 가장 잘 부합하는 것으로 입증되었다. 농생태학은 사회적, 경제적, 정치적, 생물학적/생태학적 차원을 활용하고 이를 농민, 소규모 식량 생산자, 원주민 등의 지식과 관습과 통합할 것을 지향한다. 식량 주권에 기반을 둔 이 접근법은 식량을 공익의 문제로 완전하게 간주함으로 먹을거리, 건강, 사회, 문화, 환경 간의 상호 연관성을 공평한 방식으로 다룰 수 있으며 기후 변화, 토양 침식, 물 부족, 생물 다양성 손실과 같은 문제에 대응하는 데 있어 유망한 결과를 마련할 수 있다는 점에서 점점 더 인정받고 있다.

 

 

●     현재의 먹을거리 체계와 건강 : 무엇이 문제인가?

 

1.    오염되고 모두를 먹이는데 실패하는 시스템

 

• COVID-19 대유행과 관련 정부의 조치들은 거대 유통이 먹을거리 접근을 위한 “안전한” 경로로  묘사하는 상상력과 내러티브를 강요하는 동시에  실제로 사람들에게 영양가 있고 건강하고, 적절한 음식을 제공하고 그 영토(territories)을 지원하는 경제를 창출하는 경로를 제한하고 축소했다. 여기서 “영토(territories)”는 생태계, 물, 토양, 토지, 종자, 생물 다양성 등 물질적 영토와 지식, 돌봄, 유대, 문화 등 “비물질적 영토”를 모두 포함하는 집합으로 이해된다.
• 이는 산업화된 농업 모델의 확장을 가져왔다. 기하급수적으로 증가한 균일성, 집약성, 확장성을 우선시하는 산업화된 농업 관행은 지구 경계에 도전하는 경우가 많고, 이러한 먹을거리 체계는 토지 인공화, 단일 작물 재배 등으로 기업화된 대규모 농식품산업에 의존하는 모델이며, 대부분 다국적 식품 유통망으로 공급된다.
• 이러한 생산 모델은 수많은 외부 투입물이 필요하며, 생산자의 생계는 개선되지 않고 의존의 악순환에 빠지는 경우가 많다.사람들의 복지를 존중, 보호, 보장하는 생산 모델을 침범하고 파괴하며 대체한다. 신기술과 기업 전략이 생물 다양성, 농업, 인권에 미치는 영향을 모니터링하는 ETC 그룹에 따르면, 농산업 모델은 전 세계 인구의 30% 미만에게 식량을 제공할 뿐임에도 불구하고 전 세계 농업 자원의 75% 이상을 사용하고 있다. 전 세계 인구의 대다수는 소농과 소규모 생산자가 생산한 먹거리- 대부분 ‘유기농’- 에 의존하고 있으며, 토지, 물, 화석 연료를 포함한 가용 농업 자원의 25% 미만을 필요로 한다.
• 오늘날 지배적인 식품 시스템의 생산 모델은 환경에 매우 부정적인 영향을 미치며 기후 변화의 주요 원인 중 하나입니다. 2017년 농업은 전 세계 모든 인간 활동에서 배출되는 이산화탄소 배출량의 20%를 차지(FAO, 2020). 농산업 모델은 에너지 낭비적. 다양한 생태농업은 1칼로리를 생산하기 위해 10칼로리를 투자하는 반면, 농산업 모델은 같은 양을 생산하기 위해 최대 40칼로리를 필요로 한다. 문제의 에너지 대부분은 화석 연료에서 비롯되며, 일반적으로 많은 양의 화학 비료를 필요로 하는, 질이 낮은 토양에서 재배되기 때문에 영양가가 낮은 작물을 생산한다. 연구에 따르면 화학 비료의 사용이 증가함에 따라 식품 내 수분 비율도 증가하여 영양소 농도가 감소한다. 이러한 현상은 최적의 숙성점 이전에 식품을 수확할 때 더욱 심해지는데, 이는 오늘날의 글로벌 먹거리 사슬에서 일상적으로 사용되는 실제 수확 위치에서 수천 킬로미터 떨어진 곳에 제품을 유통하는 데 필요한 관행이다.
• 지난 60년 동안 생물다양성은 70% 감소했다.(ETC, 2017). 농민들은 전 세계 7,000여 종의 재배 식물 중 210만 종의 식물을 재배해 왔지만, 농산업 체인은 137종의 작물에 의존하고 있으며, 옥수수 단일 작물 연구 개발에만 민간 투자의 45%가 사용된다.  마찬가지로 축산업의 경우 소농은 8,000여 종의 품종을 사육하고 번식하며 774종은 희귀종, 농산업 체인은  5종에 불과한 100종 미만의 상업용 품종만을 상업적으로 사육한다.
• 산업 축산의 경우 좁은 공간에 많은 동물을 밀집하여 사육하기 때문에 세 가지 문제가 발생한다. 첫째, 산업화된 가축 사육으로 인해 동물성 폐기물이 많이 발생하며, 토지가 흡수할 수 있는 양보다 훨씬 더 많은 양이 처분된다. 둘째, 가축 밀도가 높은 만큼 이에 상응하는 방목지가 존재하지 않기 때문에 농축 사료용 고에너지 곡물이나 유전자 변형콩과 같은 사료 작물에 대한 수요가 증가하여 농경지의 집약화가 필요하며, 이는 종종 대규모 삼림 벌채 과정을 수반해, 높은 환경 비용을 초래한다. 소고기의 경우, 목축 방식과 풀을 먹인 동물은 ‘더 많은 사료’로 생산된 소고기보다 영양가가 더 높은 고기를 생산한다. 셋째, 가축의 성장 촉진을 위한 항생제 사용(비위생적인 환경)과 질병 발생의 예방 또는 치료를 위한 일상적인 항생제 사용으로 인해 항생제 내성(AMR)이 증가하고 있다. 이로 인해 집약적인 가축 사육에서 직접 추출한 식품뿐만 아니라 오염된 물로 관개하기 때문에 토양, 물, 작물을 통해 내성 박테리아의 확산이 증가했다.
• 수년 동안 사회 운동은 육지와 해양의 과도한 착취, 삼림 벌채, 거대 도시화의 심각한 결과와 생물 다양성에 대한 이러한 ‘공격’이 어떤 대가를 치르게 될지에 대해 경고해 왔다. 2020년에 우리는 이러한 비용 중 하나가 생물다양성 손실과 직접적으로 연관된 동물원성 과정(동물과 인간의 상호 작용) 과 연관된 코로나19 유행병의 형태로 나타나는 것을 목격한 것이다.

 

 

2.    사람들의 건강 악화

• 농산업 생산 모델은 사람들의 건강에 불평등하게 영향을 미친다. 농민과 농업 노동자들은 생산 과정에서 농약에 직접적으로 노출되며, 이러한 생산 현장 근처에 거주하는 가족들도 그 대가를 지불한다. 결국 잔류 농약은 소비자의 건강에 영향을 미치게 된다.
• 이런 모델에서 생산된 재료는 영양가가 낮고 긴 사슬을 통한 공급 ‘패스트푸드’의 식품 가공 또는 초가공은 모두 영양소 감소에 기여. 또한 식탁에 오기까지 긴 사슬은 설탕 및 식품 첨가물 함량을 증가시킨다. (세계질병부담 1위가 된 불건강한 먹거리)
• 그럼에도 불구하고 식품 업계는 ‘천연’, ‘슈퍼푸드’와 같은 형용사를 사용하여 대중의 상상력을 조작하고, 포장. 실제 건강하고 영양가 있는 식품은 예외적인 것이 되고, 가장 저렴하고 접근하기 쉬운 제품이 가장 건강에 좋지 않은 것이 되는 상황.  이러한 상황은 자원이 적고 구매력이 낮은 사람들을 영양실조와 건강 악화의 고리에 가두는 결과로 이어진다 (굶주림, 당뇨병, 비만률의 증가)
• 사람들의 의료 비용의 증가로 이어지고, 더 큰 소득 손실로 이어지는 결과. 그리고 다시 낮은 구매력은 불건강한 먹거리 식이로 이어지는 악순환
• 글로벌 사우스의 문제만이 아니다. 양극화가 고착화된 현재는 전 지구적 문제가 됐다.
• 전체 먹을거리 체계에서 농산업 모델은 특히 여성에게 피해를 주고 있다. 많은 농업 노동자로 생산에 참여하는 여성은 주요 수확 노동자로서 화학물질에 심하게 오염된 농작물에 노출되어 건강을 잃게 되고, 가정 내 불평등한 성별 분업으로 인해 여성이 식사 준비 등을 담당한다. 이들은 자기 돌봄이 불가능한 가사 노동시간. (앞장에서 다룸) 기업들은 이러한 가부장적 역학 관계에 의문을 제기하기는커녕, 오히려 여성을 타깃으로 한 노동력 절감 및 시간 절약 ‘옵션’을 대대적으로 마케팅하고 판매함으로써 더 많은 수익을 창출하기  위한 전략을 강화해 왔다. 이들의 솔루션은 (여성의) 가정 내 음식 준비와 시간을 줄여준다고 주장하는 초가공, 밀키트 등을 판매. 문제는 이러한 초가공 ‘먹을거리’는 건강에 미치는 부정적인 영향 외에도 여성의 사회적 권리보다는 가정 내 역할을 강조함으로써 여성을 성적 분업에 더욱 깊숙이 내몰고 있다는 것. 또한 여성 삶의 ‘의료화’ 를 이용, 틈새 시장으로 활용.  모유 수유부터 아동기, 폐경기에 이르기까지 생애주기 전반에 걸쳐 여성 겨냥한 제품이 출시되고 있으며, 특히 젊은 여성은 비현실적인 신체 이미지를 조장하는 캠페인의 표적이 되어 여러 섭식 장애로 이어지는 경우가 많다. 반면, 세계 일부 지역의 여성들(특히 여아는) 음식에 대한 접근성 부족으로 굶주림이나 영양실조로 사망한다.

 

• 사례 1: 코로나19 위기 속 여성
• 무급 돌봄 노동자로서의 여성
• 식량 생산노동자 실업군으로의 여성
• 식사 돌봄 및 간병의 이중 책임자로서의 여성
• 생계능력 상실자로서의 여성 (토지 소유권, 금융 대출을 위한 담보 부재 등)

 

●     우리의 식품 시스템은 어떻게 망가졌나요?

 1. 생산 모델의 역사

• 오늘날의 글로벌 환경, 건강 및 식량 관련 위기는 농축산물 생산 증대를 위한 녹색 혁명이 추진한 비전에서 비롯. 당시에는 석유가 풍부해 보였고 지구의 한계는 고려 대상이 아니었기 때문에 이러한 모델은 급속히 확장되었다. 이 모델은 포드주의 비전에서 영감을 받아 전 세계를 대상으로 저렴한 가격으로 대량의 식량을 생산할 수 있는 식량 체계로 변화. 통제권을 거대 기업에게 넘기고
• 세계은행, IMF는 신자유주의 경제 정책 패키지 구현. 이러한 ‘구조 조정’ 개혁에는 재정 긴축, 국경 간 자본 통제 축소, 무역 자유화, 농업 보조금 폐지, 물 등의 공공 서비스 민영화, 외국인 투자자 천연자원 소유 허용과 같은 조치들이 포함.
• 신자유주의화가 진행되는 수십 년 동안 식량은 다른 금융 상품으로 전락. 토지, 식물 유전자원은 사유화할 수 있는 자산으로 파편화 자연 자산은 거래 가능한 상품이 되어 투기의 대상이 되었고, 농민들은 점차 자신의 영토를 떠나야 했고, 이들은 개발 프로젝트가 중심이 되는 도시 지역으로 이주. 따라서 식량 생산의 산업화는 거대 도시화 과정과 연계되어 소비 모델의 변화를 만들었고, 이러한 모델은 식품 생산에서 식품과 영양을 분리함으로써 가능했고, 특정 부문에서  영양을 영양소의 단순한 합으로 이해하도록 하는 ‘영양의 의료화’에도 똑같이 기여.
• 시장 주도의 개혁으로 유전자 변형 종자에 대한 시장 확창. 살충제, 화학비료 승인 촉진을 위한 정책과 규제완화, “토지 사용의 생산성 향상”을 위해 국제 투자자의 토지 구매 또는 임대를 가능하게하는 국가의 토지 보유 계약 변경이 포함. 이 모델로 전환한 소규모 생산자들은 외부 투입물 공급업체에 점점 더 의존하게 되어 부채가 증가.  농부들의 종자를 몇 가지 획일화된 산업 품종으로 대체하는 과정에서 전 세계 종자 다양성이 급속히 침식, 이는 앞서 언급한 지난 60년 동안 70%의 생물 다양성 손실에 기여하는 결과.
• 이러한 ‘식량 및 농업의 금융화’, 즉 사모펀드와 연기금에서 상업은행에 이르기까지 금융 주체와 식량 시스템 내 시장의 역할이 커지면서 주로 대기업이 접근할 수 있는 모델이 탄생. 이 모델을 확장하는 데 필요한 토지와 자금 등 많은 양의 자원과 투입이 필요하기 때문에 소규모 생산자는 이러한 유형의 생산에 접근하고 싶어도 할 수 없다.

 

 

2. 공공 정책들

• 농산업 모델은 다차원적인 공공 정책의 지원과 촉진으로 지속. 공공 정책은 인권을 증진하는 동시에 불평등을 심화시켜 인권 보호를 심각하게 저해하는 형태의 경제 세계화를 가능하게 하는 중심적인 역할을 해왔다.
• 자연 자산의 민영화를 통해 대기업들을 지원하는 정책을 수반했고,이는. 오늘날 세계화되고 기업화된 농산업 모델은 정치에서 우세할 뿐만 아니라 유일한 사회적 선택지로 묘사될 뿐만 아니라 이들의 이해관계가 공공 정책 결정의 원동력이 되고 있다.
• 이 모델의 확장을 촉진하는 요인 중 하나는 자유 무역 협정. 특히 1995년 세계무역기구(WTO)의 일환으로 발효된 농업협정(AoA)은 식량 안보나 환경보다 시장 기반의 농산물 거래 시스템을 만드는 데만 초점. 결국 초국적 상품 거래자와 가공업자의 시장 지배력을 증가시켰고, 소수의 대기업이 기업 권력을 강화하는 데 기여했다. 무역 자유화로 인한 경쟁 압력은 소농을 희생시키면서 상업적 농장의 확장을 가져왔고, 이는 소농 공동체의 생계를 파괴했을 뿐만 아니라 이러한 공동체의 실천들을 개발모델로 바꾸고, 보이지 않게 만들어 기껏해야 박물관의 물건이나 민속의 요소로 축소시켰다.
• 정부는 다중 이해관계자 플랫폼, 민관 파트너쉽 등으로 사실상 농산업 식품 기업의 규모와 힘을 정책 결정에 초대, 이들의 영향력을 더 많이 부여했다.
• 이러한 공간에서 의사결정 과정에 시민사회의 참여를 인정한다고 하더라도, 그 방식이 단순히 요식행위에 그치거나 의사결정 과정에 실질적인 영향을 미칠 수 없는 경우가 대부분이다.
• 코로나19 팬데믹은 이러한 현실을 더욱 악화시키고 양극화시키고 있으며, 공공 정책 수립을 위한 기존의 몇 안 되는 참여 공간은 순전히 가상 양식으로 축소되었다 디지털 수단을 통한 정책 결정과 협의는 포용적 거버넌스로 묘사되고 홍보되기도 하지만, 실제로 이러한 거버넌스 방식은 필요한 기술이 부족한 많은 지역사회와 주요 부문의 사람들의 접근을 제한한다.

 

 

3. 다차원적 위기

• 위에서 설명한 과정은 다양한 방식으로 나타나는 위기를 초래. 최소한의 생존에 필요한 자원 접근에 대한 투쟁은 여러 분쟁에 깊이 연관되고, 많은 분쟁이 만성적이고 장기적인 위기로 변하고 있다. 현재의 기후 환경적 상황은 농민 인구의 이동과 새로운 금융 행위자의 대규모 토지 및 식량에 대한 투기 확산으로 상황은 악화되고 있다. 이러한 의미에서 현재의 건강 비상 사태와 같은 위기는 거대 기업에게 기회가 되고, 이들은 문제 해결이 아니라 문제의 원인을 악화시키는 경쟁의 장으로 이용.
• 사례 2: 기아와 영양실조 종식과 지속 가능한 식량 체계의 잘못된 해법
• 개량 및 강화 식품: 울트라가공식품, 식이 관련 질병 증가를 높임.
• 기아와 영양실조를 사회화해 기업 책임 회피전략
• 심각한 미량 영양소 결핍을 치료 대안으로 제시되는 강화 식품 기반 식량 원조는 다양한 지역 식단 대신 기업 먹거리 의존도를 높이는 결과로 이어지는
• 농식품 기업들은 디지털 기술을 기반으로 한 ‘친환경 솔루션’을 제공하지만, 이는 궁극적으로 기업에게 이익이 될 뿐 지속 가능하고 공정한 먹을거리 체계로의 체계적이고 구조적인 전환을 허용하지 않는 방식. (‘정밀 농업’의 사례)

 

• 디지털 통제, 빅데이터의 사용은  농장 내 투입물 관리에만 국한되는 것이 아니라 소비자로부터 데이터 세트를 수집하는 것도 수반. 기술과 장비가 있는 거대 기업들 중심.
• 맞춤형 유전자 식품의 활성화, 특허 독점

●     먹을거리 체계의 긴급한 전환의 필요 : 어떻게 회복력있는 먹을거리 체계를 만들어갈  수 있을까?

 

1.    농업생태학이 해답

• 현재 환경 사회적 위기들은 자연적으로 이루어진 것이 아니라 경제적 모델의 결과다. 먹을거리 체계의 변화는 굶주림과 영양실조를 초래했고, 사람들과 지구의 필요로 부터 분리되었다. 농업생태학 모델이 대안이다. 농업생태학 모델은 단순한 기술적 관리를 넘어서는 광범위한 통합 관점을 제시한다. 사람들의 필요에 부응하면서도 건강하고 영양가 있는 먹을거리 생산을 목표로 하는 과학이자 사회운동이다. 농생태학은 식량 주권과 밀접한 관련이 있으며, 생물 다양성을 증진하고 기후변화에 대한 적응력을 높이는 회복력 있는 모델을 제시한다.
• 유엔식량농업기구(2018)의 ‘농업 생태학의 10가지 요소’ 에 따르면, 그 핵심요소는 사회연대경제 원칙에 기초해 사회경제적 변화를 추구하고, 외부로부터의 의존을 줄이고, 생산자의 자율성을 부여해 지역적 또는 경제적 충격에 대한 회복력을 높이는 역량을 강화한다. 농생태학은 사회, 문화적 경제적 환경적 차원에서 지역적 맥락과 현실을 우선하는 것에 기반하며, 지역사회가 자율적으로 운영할 수 있는 먹을거리 체계를 제공하고자 한다.
• 농생태학 방식은 궁극적으로 다양한 동식물 종과 그들의 신진대사 간의 공생관계를 활용하는 순환적 접근 방식을 채택함으로써 의존이 아니라 생산 자립으로 이끈다. (토양을 탄소흡수원으로 전환, 기후변화에 기여, 생물다양성 보존하거나 심지어 증가)
• 코로나19 팬데믹 기간 동안 이러한 상호 지원과 연대에 대한 모델이 지역 수준에서 등장하거나 강화되었다. 따라서 농생태학 모델의 확장 가능성은 높아졌다.
• 농생태학 모델은 또한, 식품 체계의 복잡성에 대응하고 건강하고 지속가능한 식단을 제공하는 총체적이고 통합적인 관점을 제공한다.
• ‘문화 간 대화’ 라고도 부르는 ‘지식 대화(knowledge dialogues)’의 방법론을 활용, 오랜 기간 동안 사람들을 먹여살린 전통 지식을 고려하고, 지역 주민의 필요와 건강 증진으로 이어지는 방식을 도모하는 총체적 방식을 추구한다. 따라서 페미니즘 관점에서 여성이 처한 여성이 처한 불평등의 문제를 현안이자 필수 과제로 상정하도록 이끈다.

 

2.    대안 모델, 다른 형태의 거버넌스

 

• 사례 3 : 칠레 건조지역에서의 생태농업과 지속가능성 실험 결과 (파잘 커뮤니티 사례)

:  농업생태적 경작이 결과적으로 생산비용도 덜 들고, 얻은 칼로리는 더 많고 생산성이 더 높았다. 원인 중 하나는 수확량이 많으면 땅주인인과 공유해야 했고, 일부는 지역 먹거리 유통이 아니라 다른 시장으로 소비되어야 했기 때문.

: 이 연구 결과 이후 부부는 유기농 원예 농업을 생산하는 소규모 회사 설립, 그 결과 토양이 고갈되고, 기능적이지 않은 지역이었으나, 대다수 여성이 관리하는 매우 높은 농업 다양성  지역으로 변모, 지역 주민들에게 더 나은 소득을 실현. 이러한 변화는 작은 유기농 정원에서 시작되어 점차 지역 사회로 확산되어 식량 생산과 천연 자원 회복에 중점을 둔 방식으로 실행. 작물 적응력 향상, 토양과 생물 다양성이 회복되는 결과로 이어졌다.

: 보다 다양한 생태계가 형성되면서 여성의 지식과 기술이 통합된 경제로의 발전이 가능했다는 것. 시간이 지남에 따라 이 지역은 다른 지역사회의 학습의 공간이 되었다.

 

• 사례 4 : 농업생태학과 코로나19

: 코로나 19로 인한 폐쇄 조치들. 저소득층 아동의 학교급식, 야외 농산물 시장 등 폐쇄

: 생산자와 소비자 간의 상호 협력 기반의 모델들. 많은 지역 소비자들이 농업생태적 사실과 연대 기반 농업에서 생산된 제품에 대한 수요를 늘림. 다양한 주체들이 건강하고 질 좋은 식품들을 공급. 이로 인해 먹을거리 체계 내 식량권 관점에 대한 광범위한 주장들이 부상하게 되는 계기가 되었다.

: 농업생태운동이 집단적으로 조직화되어 있다는 사실은 작업과 물류를 공유함으로써 새로운 상황에 대한 적응을 용이하게 하고 다른 지역 운동과의 의사 소통을 촉진했다. 지역생산과 시장을 지원하는 체계로 이어지고, 잃어버린 공간과 관계 회복에 성공, 그 결과 생산자들은 작업을 공동화함으로써 소비자들의 이동 제한에 대응할 수 있는 체계를 갖출 수 있었다.

 

 

• 위 사례들에서 보듯이 코로나19 이후 현재의 우리 먹을거리 체계를 이제 산업 농업의 모델에서 전환 할 때다. 이를 위해서는 새로운 다른 형태의 거버넌스가 필요하다. 이를 위해서는 지난 70년간 공공정책이 산업농업을 지원해 왔던 방식과 내용의 방향 전환을 필수적으로 포함해야 한다.  국가와 시민사회 간의 근본적인 대화를 가능하게 하기 위해서는 권리자와 의무무자를 명확히 구분하는 인권에 기반한 포괄적 공간이 필요하다.
• 유엔 세계식량안보회의(CFS)는 시민사회와 원주민 케커니즘(CSM)의 원칙을 더 깊이 성찰해야 한다. 실제 식량 체계 거버넌스가 인권에 기반한 접근 방식에 기반하려면 굶주림과 영양실조로 가장 큰 영향을 받는 집단(“rights holders”)이 공공 우선순위 결정과 식량 체계에 영향을 미치는 전략, 정책, 입법 및 기타 조치 개발에 의미있게 참여할 수 있어야 한다. 민주적이고 참여적 절차와 제도가 마련되어야 하는 것이다.
• 사회 내에서 특히, 식량 체계 내에서 영양실조로 고통받는 이들과 거대 농식품 기업간의 권력 불균형을 분명하게 인식하는 것이 필요. 국가는 이러한 권력 불균형을 이해하고 공공 정책 결정 및 프로그램 실행에서 다양한 행위자의 적절한 역할을 명확하게 구분하고, 보장하는 정책 프레임 워크를 채택하는 것이 중요하다. (기업의 영향력과 이해상충 방지, 강력한 안전 장치가 포함된 공공 정책, 인권 훼손 행동에 대한 기업 민간 행위자에 대한 책임 규정의 명확성 등…챕터 D5 참고)
• 사례 5 : 유엔세계식량안보위원회(CFS)와 시민사회와 원주민 매커니즘(Civil Society and Indigenous Peoples’ Mechanism)
• 글로벌 먹을거리 체계 혁신 가이드라인 마련 http://www.csm4cfs.org
• 이들은 식량 불안과 영양실조로 고통받는 사람들의 조직과 운동을 우선순위에 두고 있으며 글로벌 식량 거버넌스를 거대 기업이 장악하는 것을 반대하는 것에 주력.

 

●     앞으로 가야 할 길

• 우리는 이미 지구와 사람들 모두를 먹여 살릴 수 있는 회복력 있고 공정한 식량 체계를 만들 수 있다. 충분한 도구와 해답도 있다. 권력 지배적이고 지속불가능한 산업 농업 모델에서 생태 농업 모델로의 전환은 성공할 수 있다. 동맹을 구축하고, 비전과 원칙을 통합하는 네트워크를 통해. 건강, 생태, 식량은 경제적 이윤을 위한 상품이 아니라 서로 연결된 공유지로서 간주되어야 하며, 공공 정책은 인권 프레임 워크에 기반해, 단순한 사적 이익으로부터 민중의 필요와 권리를 명확하게 구분해야 한다.
• 사례 5 : 식량 주권을 위한 네트워크 구축 : (칼리사스 네트워크, 50개 단체 네트워크)

• 라틴 아메리카 남부 농업 비즈니스 모델에 대한 공공 대항 담론 구축
• 칼리사스는 식량주권의 집단적 건설을 위해 네트워크를 연결.
• 대학 커리큘럼에서 특별한 지위를 가지지 못한 문화와 지식 분야의 부흥을 위한 1918년 아르헨티나 대학개혁에서 기원. 1996년 비아 캄페시나 식량 주권 패러다임 도입. 공동원칙 (아래)
• 식품유통에 있어서의 지배적 형태, 거대 마트, 체인화. 단순 상품 생산을 넘어선 농업 비즈니스 방식에 의문을 제기

2. 농업 비즈니스 모델 반대. 농생태학과 식량 주권 패러다임 촉진
3. 사회운동, 소농, 원주민과 그 가족, 지역농 등은 전체 경제의 일부이며 연관돼 있다는 사실에 기초,
4. 학업 공간을 대학생만을 위한 대상이 아니라 지역사회 전체에 개방, 지역의 지식교환을 장려
5. 지역적 형태의 농업, 지역 내 일자리, 지역사회 유기농 생산 등을 보장하는 교육, 연구 홍보 활동 개발
6. 학제 간 팀으로 구성
7. 졸업생, 학생, 교수 등은 모두 같은 지위에 있는 같은 직급으로 구성, 수평적이고 화합기반의 내부 구조
8. 대학 공식 커리큘럼 과정에 포함될 수 있고, 그렇지 않을 수도 있음
9. 대부분의 경우 자금이 부족하여 자원봉사와 회원들의 대의와 헌신에 의존
10. 이들은 공공정책에 영향을 미치려 노력하며, 이와 관련해 국가의 농식품 정책 논의에 더 많은 참고, 자문 행위자가 되고 있음.

 

• 글로벌 사우스로의 확장을 도모 중 https://redcalisas.org/

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

글로벌 헬스 와치 6판 함께 읽기 세미나 안내문 바로가기

 

발제 일자: 2023.05.15 / 발제자: 오충현

 

소개

• 경제성장의 패러다임은 우리의 웰빙을 성장과 소위 진보에 종속시키고, 불평등과 빈곤을 국내총생산(GDP)과 인간개발지수와 같은 경제적 요인으로 환원(Arteaga-Cruz 2017, 909).
• 근본적인 성장 중심 접근 방식에 의문을 제기하지 않는 친환경 에너지나 탄소 시장에 대한 논의는 그 피해를 완화할 뿐 복구 불가(A3장 참조).
• “개발”이란 거대한 담론과 관행을 통해 자본주의 맥락에서 국제 분업을 다시 정당화하면서 세계를 재조직하는 권력 장치라고 생각함. 개발은 공공 정책의 목표가 되었고, 식민지에 대한 경제정책이었던 것이 개발을 위한 ‘국제 협력’이라는 측면에서 재지정됨.
• “추출주의”란 자원을 수출하는 글로벌 사우스 국가로부터 천연자원, 상업용 농업, 임업, 어업 등을 착취하는 것을 선호하는 축적 방식으로, 전 세계 정부 대부분 추출주의 개발 패러다임에 대한 믿음에 사로잡혀 있으며, 난민, 사회 서비스, 토지, 물, 생계수단의 상실, 군사화, 폭력과 억압, 독소 노출로 인한 전염성 질병 및 건강 문제 발생률 증가를 경험함.
• 이 모든 것은 글로벌 금융 자본이 주도하는 추출주의 프로젝트와 연결되어 있으며, 이는 지속 불가능하고 불평등한 개발 모델을 조장하여 인류와 지구의 건강을 위협.
• 건강권은 본질적으로 생명을 파괴하는 활동(석유 산업, 채굴 등)의 수익으로 국가 보건 시스템에 자금을 조달 하는 것과는 양립할 수 없고, 건강과 건강권에 자금을 지원하는 개발 정책과 채굴주의의 모순을 보여주며, 채굴 산업에 대한 저항의 사례를 소개
• 자본 이동성을 보호하는 자유무역협정(불평등한 교환을 통해 식민지 지배를 강화하는 수단)에 의해 더욱 악화되는 이 개발 패러다임은 글로벌 남부의 보건 서비스 민영화로 이어졌음. 영토를 파괴하고 희생 지역을 떠나면서 소비 경제에 동화되는 것에 대한 “보상”으로 “가난한 사람들을 위한 열악한 보건 서비스”를 제공하는 것에 불과함.
• 수막 카와이/부엔 비비르의 공동체 기반 원칙은 문명적 대안을 제시하며, 이러한 원칙은 건강을 위한 우리의 투쟁과 토지를 약탈하고 기후 변화와 사회적 불평등을 조장하는 식민지 추출주의 개발 모델에 맞서 싸우는 데 중요함.
• 그러나 스웨덴과 같이 사회민주주의 국가에서도 원주민의 권리는 도전을 받고 (사례 연구 2). 여성은 종종 지 구 파괴의 영향에 대해 가장 큰 부담을 지고(사례 연구 3). 환경 보호 활동가들은 목숨을 걸고 활동하며(사례 연구 7), 수십만 명의 노동자들이 광산에서 일하다 죽음에 직면하기도 함. (사례 연구 8).
• 전 세계의 이러한 채굴주의 피해 사례를 수집하면서 희망도 함께 수집하고 있습니다. 예를 들어, 수질 오염에 대한 아르헨티나의 저항과 기후 파괴를 막고 양질의 노동 조건을 보장하기 위한 그린 뉴 딜에 대한 제안, 이러한 희망은 우리가 하는 일의 다양한 실타래 (PHM-Canada와 국제민중보건대학의 사례)와 함께 우리 자신과 서로, 지구를 위한 더 큰 글로벌 돌봄의 연결고리로 엮어져야 합니다.

 

대안

사례 연구 1: 수막 카와이 또는 부엔 비비르

• 에콰도르의 원주민 철학인 수막 카와이/부엔 비비르는 추출주의가 사람들의 건강에 미치는 영향에 도전하는 데 유용한 패러다임을 제공.
• 이 철학은 자연을 돌봄과 권리의 대상인 살아있는 존재로 간주하고, 수막 카와이는 인간과 인간과 지역 사회 및 토지와의 관계에 연결되어 있습니다. 삶의 과정은 그러한 영토와의 신성한 연결로 간주됩니다. 이 철학은 집단 건강의 표현으로서 식량 주권과 연결되어 있습니다 (Arteaga- Cruz 2017, 911
• 자본주의 사회에서 건강은 개인의 행동, 의료 산업 복합체에 대한 복종, 출산과 같은 생리적 과정의 병리화, 농업이 지배하는 식품 시스템에 대한 사람들의 종속의 산물로 여겨짐 (C5장 참조).
• 수막 카와이 세계관은 안데스 공동체(에콰도르, 볼리비아)에 만 국한된 것이 아니며, 아오테아로아/뉴질랜드에서도 마오리 원주민에 대한 보상 으로 물을 보호하는 정신에 대한 관할권을 인정하는 법안인 테 아와 투푸아 법(뉴 질랜드 법무부 2017)을 통과시킴.
• 어려움을 겪고 있는 사람들은 다양한 세계관을 가지고 있지만, 대부분은 인간의 필요를 충족시키기 위한 개발이 국제 자본을 위한 부의 축적을 위한 개발로 대체되어 사람과 지구의 건강과 복지에 해를 끼치고 있다는 인식을 공유.

자본주의	키와: 수막 카와이
● 재산과 자본은 비공개로 축적 ● 개인 주체 ( 호모 이코노미쿠스) ● 개인의 경제적 이익 추구 ● 누적 ● 시장의 자유 ● 경제성장에 대한 집착 ● 개인 비즈니스 우위 ● 자연적인 “자원” 저하 ● 기업이 창출한 욕구를 충족시키기 위한 생산 ● 시장 규칙에 기반한 수요와 공급	● 공동 재산 또는 공통재산으로 보유 ● 집단 주체 (집단 권리) ● 집단 웰빙 추구 ● 사회적 호혜 및 재분배 제도 (자연) ● 시장은 잉여를 교환하고 보충하는 공간 ● 자연의 일부인 인간 (신성한 상호성) ● 모든 커뮤니티 구성원이 리소스에 공평하게 액세스할 수 있도록 요구 사항 충족 및 제휴 관계 구축에 기반

• 키와 코뮌에서는 호혜성, 공동의 재산, 자연과의 관계 및 공존, 타인에 대한 사회적 책임, 공감대 형성의 원칙을 목격할 수 있으며, 코뮌이 신자유주의와 그에 수반되는 개발/진보에 반대/모순되는 모델로서 대안으로 고려.

사례 연구 2: 채굴 회사와의 협력: 스웨덴 법이 원주민의 권리를 침해하는 방법

• 스웨덴의 경제는 천연자원(석탄, 수력, 광석)의 개발에 기반을 두고 있지만, 광물자원은 기업에만 유리하게 활용되며, 환경은 황폐화되고 광산업체에 대한 세금은 약화되고 있음.
• 사미족은 스칸디나비아 북부와 러시아 북서부 광산 지역에 거주하는 원주민으로 전통적으로 소규모 농업, 어업, 사냥, 순록 사육으로 생계를 유지해 왔지만 현재 사미족은 소수(10%)에 불과하고 전통적 방식의 삶은 어려움.
• 스웨덴은 법적 구속력이 없는 모든 형태의 인종 차별 철폐에 관한 국제 협약(ICERD), 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제 규약, 유엔 권리 선언을 비준했지만, 구속력이 있는 국제노동기구의 원주민 및 부족민 협약(ILO 169)에 서명하지 않았음.

“ILO 169에 따르면 국가는 원주민의 문화와 삶의 방식을 보호하고 존중하며, 토지와 천연자원에 대한 원주민의 권리를 인정하고, 개발 우선순위를 스스로 정할 것을 약속함. “

• 순록 방목을 위한 사미족의 토지 사용은 법으로 규제되고 보호되지만, 채굴 목적으로 토지를 사용하려는 국가와 경관 및 순록 사육을 보호해야 하지만 토지를 소유하지 않는 사미족의 의무 사이에 갈등.
• 채굴과 순록 사육은 공존할 수 없으며, 사미족은 토지 이용 계획 및 광산 관련 결정에서 체계적으로 소외되어 순록 사육을 지속적으로 조정하거나 전통적인 생활 방식을 포기하도록 강요받으며 생계 수단과 자기 결정권을 박탈당하고 있음.
• 광업권 승인 절차의 법적 프레임워크는 정보에 대한 권리만 규정하고 있으며, 계획 단계에서는 간접적인 협의만을 규정하고 있고, 환경 정신 강령은 채굴 프로젝트가 사회, 문화 또는 건강에 미치는 영향이 아닌 환경적 영향에 대한 평가만 요구.
• 최근의 건강 영향 평가에 따르면 채굴 프로젝트의 계획 단계에서도 사미족 커뮤니티에 정신 건강에 부정적인 영향, 전통적인 순록 사육 관행에 대한 압력으로 인해 미래의 사회적 갈등과 부정적인 건강 영향도 예측.
• 국가가 사미족의 자기 결정권을 보호하고, 전통적 토지에서의 활동에 동의하며, 건강 형평성을 달성하기 위한 의무를 이행하도록 촉구할 필요가 있음.

사례 연구 3: 지구 파괴: 기후 변화의 젠더 영향

• 탐사, 채취 및 가공 관행의 모든 단계에서 공유 환경이 파괴되면 여성의 생산적인 노동과 가능성은 물론 생식에도 영향을 미쳐 유산, 선천적 결함, 영유아 질병으로 이어짐.
• 채취 과정을 시작하고 실행하기 위해 설립된 ‘남자 수용소’는 (종종 원주민) 여성에 대한 폭력과 수용소 서비스를 위한 성매매를 발생시킴.
• 채굴주의 개발로 인한 기후 변화 재난은 성별에 따라 다르게 나타나며, 여성에게 남성보다 더 심각하게 영향을 미치고, 지속적인 인명과 생계 수단의 손실, 삶의 질과 복지의 감소는 여성과 소녀들에게 추가적인 부담을 부과.
• 재난 복구의 지배적인 모델은 고통을 사적이고 개인적인 문제, 즉 ‘효과적이고 효율적으로 관리해야 할 것’으로 간주되며, 재난 발생 시와 그 후의 젠더/권력 역학 관계는 간과되거나 심지어 외면당하기 쉬움.
• 여성에 대한 폭력은 전 세계적으로 재난 후 복구의 잘 알려진 특징으로, 1976 년부터 2011년까지의 국제 문헌을 체계적으로 검토한 결과, “자연재해에 노출되면 … 여성과 소녀에 대한 폭력이 증가”하는 것으로 연구되었음.
• 2009년 호주 빅토리아 주에서 발생한 화재이후 여성들의 경험한 폭력은 실업, 임시 거주지 마련, 트라우마, 슬픔, 재건, 언론의 관심, 보조금 수급, 약물 및 알코올 사용 증가, 위험하거나 ‘지나치게 남성적인’ 행동 등 여러 상황에서 다양한 원인으로 발생함.
• 화재 피해를 입은 지역사회의 일부 보건 서비스에서는 재난 복구 과정에서 발생하거나 증가한 젠더 기반 폭력에 대처하기로 결정하여, 응급 구조대와 재난 복구 요원을 위한 맞춤형 성 평등 교육을 실시함. 또한 코로나19 팬데믹 기간 동안 젠더 기반 폭력을 예방하고 대응하기 위한 현지화 된 리소스를 개발(여성 건강 굴번 노스이스트 2021).
• 호주에서 젠더 기반 폭력을 예방하고 대응하기 위한 재난 후 복구 전략에서 얻은 한 가지 중요한 교훈은 전 세계 기후 위기에 젠더 렌즈를 적용하는 것이 필수적이라는 것임.

사례 연구 4: 저항과 희망: 아르헨티나 도시에서 물을 얻기 위한 싸움

• 대규모 채굴은 안전하지 않은 작업 방식과 사고로 인해 심각한 문제를 야기하고, 근로자의 생활 방식은 경제적 취약성, 심각한 사고의 증가, 전통적인 삶의 방식 수정, 약물 남용 증가로 인해 환경과 우리 몸을 오염시켜 신체적 영향을 미치고 이환율과 사망률을 높임.
• 이러한 상황에서 영토 파괴를 되돌리고 지구의 건강을 보존하기 위해 대중과 지역사회의 저항으로 아르헨티나 추부트 광산 반대, 멘도사의 파쇄 반대, 엔트레 리오스의 농업 기업 반대, 코르도바의 몬산토 반대 투쟁은 진보 또는 우파 정부의 집권 여부에 관계없이 지속되어 왔음.
• 아르헨티나 멘도사 주에서 물은 지역 경제의 원동력이었으며, 물을 지키는 것은 한 세기 동안 투쟁의 초점이었음. 2007년 개정된 물법 7722호의 영향으로 자본주의 우선 논리에 따라 2018년에 막대한 양의 물을 필요로 하는 수압 파쇄(프래킹)를 통한 석유 추출이 허용되었음.
• 2019년 초 물법 7722호 개정안은 아르헨티나 헌법에 명시된 환경 및 인권 문제에 대한 후퇴 금지 조항을 위반한 것으로 판결되며, 2019 년 12 월 26 일 주 지사는 새로운 수정을 승인하지 않겠다고 발표했고 이에 따라 물법 7722호와 물 보호는 계속 유지되고 있음.
• 멘도사 주민들의 조직력, 저항력, 창의력 덕분에 멘도사의 물은 더 이상 팔수 있는 상품이 아닌 환경의 권리로 인식됨.
• 이 투쟁은 “멘도사 주 영토에서 모든 추출 방법을 통해 얻은 금속성 광물의 탐사, 탐사, 개발 및/또는 산업화 과정에서 시안화물, 수은, 황산 및 기타 유사한 독성 물질과 같은 화학 물질을 사용하는 것을 금지한다”는 물법 7722호를 통해 거대 채굴 금지를 달성했음.

사례 연구 5: PHM-캐나다와 캐나다 광산에 대한 다국적 기업의 저항

• 수십 년 동안 글로벌 광산업계는 캐나다의 세제 혜택, 느슨한 규제, 친광산업 외교, 자본에 대한 손쉬운 접근성, 피해 지역사회의 소송 제기 방해 등을 이용해 이익을 취함.
• 캐나다 채굴 산업의 폐해는 잘 문서화되어 있음. (Schrecker 외. 2018):

1. 토지 및 생계 수단의 상실로 인한 물리적, 경제적 실향;
2. 환경 파괴, 중금속 노출, 물 고갈/부족, 매개체 매개 질병, 식량 불안/주권 상실
3. 위험한 근무 환경;
4. 사설 보안업체와 국가가 후원하는 탄압, 폭행, 암살에 의한 저항자에 대한 폭력;
5. 커뮤니티 결속력 저해
6. 빈곤과 사회적, 경제적 불평등의 악화;
7. 전통적인 영토와 문화의 상실;
8. 정신 건강 관련 결과.

• 국내 활동과 초국가적 연대를 통해 국내외에서 채굴에 반대하는 사회운동과 시민사회단체의 노력에 건강의 관점을 불어넣고자 하며, 마이닝 워치, 광산 불의 연대 네트워크, 라틴 아메리카의 광산과 인권 실무그룹, PHM-에콰도르 등의 단체와 협력

 

PHM-캐나다의 채굴 방지 연대를 위한 노력

• 매년 토론토에서 열리는 캐나다의 주요 광업 컨벤션에서 광업의 폐해에 대해 항의하는 것에서부터 국내외에서 캐나다 채굴 기업과 갈등을 겪고 있는 지역사회를 지원

연구 및 옹호 활동

• 남아메리카에서 캐나다 광업의 해로운 역할을 탐구하는 연구를 발표하여 캐나다 공중보건 커뮤니티에 이러한 문제에 반대하는 목소리를 내도록 촉구(Birn 외. 2018).
• 글로벌 보건 및 자원 추출 연구에 대한 신식민주의 및 기업의 영향에 대한 연구(브 리스보이스 외. 2016; 2019; 아르테아가-크루즈 외. 2020)
• 토론토 대학교가 브라질에 본사를 두고 캐나다에 자회사를 두고 있으며 수많은 인권 침해에 연루된 340억 달러 규모의 초국적 광산업체 발레(Vale)로부터 보건 연구 자금을 지원받는 것에 대해 청원서 형태로 공동 압력을 행사

사례 연구 6: 미국 걸프 남부의 추출주의: 세계 최대의 산업 메가플렉스가 있는 텍사스에서는 모든 것이 더 커집니다.

• 휴스턴 동쪽에서 시작하여 50마일 떨어진 멕시코만까지 끊김없이 이어지는 산업 메가플렉스는 가장 큰 규모로 석유 정제소, 석유화학 회사, 저장 구조물이 집중되어 있음.
• 이러한 산업에서 창출되는 부는 부유한 백인 커뮤니티, 기업, 정부에 축적되는 반면, 인근에서 생활하고 일하는 지역사회의 건강은 위협받고 있음. 주로 흑인과 갈색으로 둘러싸인 펜스라인 지역 사회는 납, 유해 대기 오염 물질, 매립지, 미국에서 가장 위험한 폐기물 매립지 등에 노출되어 환경 건강 불평등에 직면해 있음.
• 휴스턴 선박 수로를 따라 거주하는 주민들은 화석 연료의 생산 및 처리 과정에서 발 생하는 누출, 폭발 및 폭발로 인한 독성 화학 물질의 공격을 경. 법적으로 허용된 “규제된” 배출 외에도 화학물질이 지역사회로 예기치 않게 방출되는 “비산” 배출은 화석 연료의 생산 및 가공에 근접한 지역사회에서 건강에 불균형적인 영향을 미치고 있음.
• 이러한 산업에 의해 유발된 기후 변화로 인해 점점 더 위험해지는 폭풍으로 인한 홍수와 바람은 이미 불충분한 안전 메커니즘을 파괴하여 지역사회의 건강에 위협(Fraser 2020).
• 트럼부 정부는 100개에 가까운 환경 규칙(Popovich, Albeck-Ripka, Pierre-Louis 2021)을 철회하여 채굴 산업에 대한 최소한의 감시를 약화시켰고. 바이든 행정부는 다른 접근 방식을 약속하고 있지만, 그 결과는 아직 미지수.
• 미국 정치권과 글로벌 사우스 전역에서 채굴을 가능하게 하는 정부에 사실상 무제한으로 유입되는 석유 달러의 흐름을 고려할 때 채굴 산업에 반대하는 정부의 의지에 대한 회의적임.

사례 연구 7: 필리핀 환경 보호 활동가들의 투쟁

• 추출주의 프로젝트는 국가 및 초법적 폭력에 의해 시행. 미국에서는 7개 주에서 파이프라인에 대한 반대가 법적으로 테러리즘과 동일시되고 있으며, 6개 주에서 유사한 법령이 계류 중임. (Cagle 2019).
• 통계에 따르면 2019년은 콜롬비아, 필리핀, 멕시코, 중앙아메리카에서 주로 광산 채굴에 반대하는 사람들이 212명 살해된 최악의 해로 환경 운동가들에게 최악의 한 해였음. (글로벌 위트니스 2020)
• 필리핀은 벌목, 채굴, 기업 농장 및 기타 추출 활동으로 인해 2015년 기준 산 림 면적이 700만 헥타르, 즉 국토 면적의 23.3%에 불과한 수준으로 감소함. 두테르테 대통령은 2016년부터 2018년까지 필리핀의 국유 광물, 수자원, 야생동물, 해양 자원 중 최소 773억 필리핀 달러(160억 달러) 상당을 매각함. (Mogato 2019).
• 글로벌 위트니스는 필리핀을 토지 및 환경 보호자와 활동가에게 가장 위험한 국가 중 하나로 꼽으며 30건의 살인 사건을 기록하였고, 2019년 칼리카산 환경을 위한 인민 네트워크(칼리카산 PNE)는 환경 보호자들이 46명 사망했으며 활동가들에 대한 허위 기소 사례도 다수 기록했음.
• 또한 2020년 3월 15일부터 5월 15일까지 57명의 환경 옹호자들이 불법 체포, 구금, 공공 참여에 대한 전략적 소송(“SLAPP 소송”)을 당했으며, 48명이 협박과 위협을 당하고 15명이 신체적 폭행을 당했으며 1명이 살해당했다고 보고했음.
• 환경운동가 조지 포르키아는 바얀 무나 당의 시 코디네이터이자 마디아에스 생태 운동의 회원으로 카피즈에서 채굴 금지 법안 통과와 대규모 채굴, 석탄 발전소, 대형 댐 반대 캠페인에 중추적인 역할을 담당했지만, 2020년 4월 30일 일로일로시 바랑가이 산토 니노 노르테에서 두 명의 괴한이 자택 에서 쏜 총에 맞아 사망했음.
• 하지만 필리핀에서는 고난과 도전, 위협과 협박, 체포와 살해에도 불구하고 필리핀의 사람과 환경을 지키기 위한 투쟁은 계속되고 있음.
• 채굴주의 개발 지지자들은 빈곤한 지역사회에 필요한 일자리와 소득을 제공한다고 말 하지만, 빈곤층에 대한 그들의 관심은 노동자로서의 건강과 안전까지 확장되지 않고 있음.
  • 매년 약 12,000~15,000명의 광산 사망자가 보고되고 있지만(Nebahay, 2010), 실제 사망자 수는 훨씬 더 많을 것으로 추정되며 광산 재해자는 수십만 명에 달할 것으로 추산됨.

사례 연구 8: 인도의 노동자와 환경 문제

• 인도 노동력의 90%가 비공식 부문에 종사하며 국민 소득의 거의 50%를 창출하지만 산업 보건 및 안전이 심각하게 소홀히 취급됨. (국가통계위원회 2012).
• 인도에서는 매년 약 48,000명 의 근로자가 위험과 불안정한 작업 환경으로 인해 사망하고, 300만 명 이상의 근로자가 실리카 분진에 노출되고 있으며, 추가로 850만 명이 건설 분진에 노출되고 있는 것으로 추정됨.(Sharma 외. 2016).
• 규폐증은 기본 노동법, 특히 1948년 공장법에 따라 신고 가능한 질병으로, 공식 부문에서 일하는 근로자의 권리를 보호하기 위해 제정되었으며 다른 여러 법률에 따라 보상을 청구할 수 있는 질병 목록에 포함되어 있음.
• 하지만, 비공식 부문에 종사한다는 이유로 신분증 등 고용을 입증할 수 없어 고용주나 국가로부터 구제를 받을 수 없는 근로자들이 많음.
• 시민단체들은 지속적인 옹호 활동과 함께 규폐증 피해자에 대한 보상과 재활 을 보장하기 위해 사법적 조치를 취함. 국가인권위원회(NHRC)는 2011년 “규폐증에 관한 인도 의회에 제출한 특별 보고서”에서 인도 정부에 “보고된 모든 규폐증 사례에 대해 즉각적인 구제 및 적절한 보상을 위한 조항이 포함된 적절한 법안을 통과시킬 것”을 촉구(NHRC 2016).
• 2009년 법원은 업계의 심각한 위법 행위를 인정하고 규폐증 피해 가족에 대한 보상을 촉진하기 위해 국가인권위원회에 유리한 판결을 내렸고, 2016년 대법원은 “589건에 대해 각각 3루피의 보상금을 지급하라”는 전국적으로 적용되는 명령을 통과시켰으며, 시민단체에 따르면 2020년 12월 현재 555명이 보상을 받았음.
• 2019 년 대법원은 근로자와 서식지에 심각한 건강 문제를 요약한 중앙 오염 통제위원회의 보고서에 대응하여 모든 주에 다음과 같은 경우 보상을 제공하라는 통지를 발표함.
• 특정 근로자 건강 및 안전 문제, 특히 이주 노동자의 건강 및 안전 문제는 정부 담론에서 부재하며, 규폐증을 직업 건강 문제로 적절히 인식하지 못하고 있음.
• 인도에서 환경 보건을 인정받기 위한 수십 년간의 투쟁은 지역 사회 동원, 정책 옹호, 사법 운동을 통해 노동자 권리를 보호하는 데 중점을 두고 계속되고 있지만, 강제추방주의는 자신의 의지와 상관없이 강제로 노출된 사람들의 삶에 직접적인 영향을 미침.
• 사법적 개입만으로는 이들을 보호하기에 충분하지 않으며, 체계화된 시민사회의 노력이 추출주의에 맞서 건강권을 달성하기 위해 필요함.

사례 연구 9: 건강 정의와 그린 뉴딜

• 중앙 계획을 통해 화석 연료 자본에서 벗어나 경제를 근본적으로 재구성하자는 아이디어는 1970년대 생태 정의를 위한 초기 운동에 뿌리를 두고 있음. 그러나 2007년이 되어서야 “그린 뉴딜”(GND)이라는 용어 사용(그린 뉴딜 그룹 2019)(A1장 및 A3장 참조).
• 2008년 글로벌 금융 위기에 대응하여 영국 GND 그룹은 수백만 개의 보수가 좋고 안전한 녹색 일자리 창출을 통해 탈탄소화와 경제 민주화를 동시에 달성하는 노동자 주도의 “정의로운 전환”을 제안.
• 선라이즈 무브먼트로 대표되는 전 지구적 기후변화 대응 운동은 ‘최악의’ 기후 변화 시나리오(IPCC 2018)를 막기 위해 신속하게 대응하고 정의를 우선시하도록 사회와 경제를 근본적으로 변화시킬 수 있다는 것을 보여줌으로써 많은 사람들의 상상력을 자극.
• 이 행동 촉구문을 전달한 사람들 중에는 건강 불평등의 심화를 목격한 공중보건 전문가들도 있었습니다. 의사이자 전 디트로이트시 보건국 장인 압둘 엘-사예드(Abdul El-Sayed)는 “화석연료 배출로 인한 지역적 폐해를 없 애고 지역사회 전체를 빈곤에서 벗어나게 함으로써 그린 뉴딜은 공중보건 뉴딜이 될 것”이라고 언급(El-Sayed 2019).
• 마이클 마못은 건강 불평등과 기후 변화 의제를 “통합”할 것을 촉구(Marmot 외. 2020).
• 구피 볼라가 강조한 것처럼, 우리는 “부와 권력, 소득 불평등의 근본 원인을 해결하고 자기 결정을 우선시하는 민주적 경제를 추구하는 건강과 지속가능성을 중심으로 한 전환”이 필요(Bola 2020, 3).
• 녹색 일자리와 인프라를 약속하는 녹색당은 언뜻 보기에 우리가 직면한 문제에 대한 해결책처럼 보입니다. 하지만 이러한 생각은 “기후 정의”라는 핵심 교리를 간과할 위험이 있음. 글로벌 연대의 원칙에 대한 확고한 기반이 없다면, 글로벌 북부의 부유한 옛 식민지 세력을 위한 GND는 오늘날 우리가 직면하고 있는 많은 불의를 재생산할 것.
• 많은 활동가들과 원주민 커뮤니티가 지적했듯이, 새로운 “친환경” 기술에 필요한 원자재 채굴이 증가하면 최전선에 있는 사람들의 건강 상태가 악화되고 기후 위기에 가장 책임이 적은 사람들의 주권이 영구적으로 부정될 것 우려.
• 코로나19 팬데믹을 헤쳐나가는 과정에서 우리는 건강과 복지를 사회 정책의 중심에 두어야 하며, 이를 통해 새로운 사회, 다른 사회로 나아갈 수 있습니다. 혁신적 GND는 지난 수십 년 동안 계속 확대된 건강 불평등을 되돌릴 수 있는 기회를 제공.
• 일자리와 인프라에 투자하는 동시에 경제를 탈탄소화하는 것은 불안정하고 저임금 노동으로 인한 정신 건강 위기부터 오염 배출과 서비스 부족으로 인한 물리적 영향에 이르기까지 다양한 사회적 병폐를 해결하는 데 도움.
• 우리의 전환은 국내뿐만 아니라 전 세계적으로 이루어져야 합니다. 우리는 녹색 일자리를 위한 캠페인만큼이나 산업화된 옛 식민지 강대국들에게 기후 배상을 요구해야 (Burkett 2009).
• 또한 인간 삶과 나머지 자연 세계의 상호 연결성을 다루는 원주민 전통과 이론을 이해하고 이를 위한 플랫폼을 구축하기 위해 노력해야 합니다. 전 세계 어디에 있든 국제주의가 생태적으로 건전한 미래에 대한 우리의 비전과 양립할 수 있도록 하는 것은 우리의 책임.

 

최종 생각

• 원주민의 생계를 파괴하고, 수자원을 오염시키고 고갈시키며, 여성에 대한 폭력을 증가시키고, 사람들의 인권과 정치적 권리를 침해하고, 이를 반대하는 사람들을 살해하고, 노동자들에게 안전하고 괜찮은 일자리를 거부함으로써 추출주의가 지구의 건강과 연결된 우리의 건강에 어떤 해를 끼치는지 보여줌.
• 이러한 사례는 채굴 프로젝트에 물리적으로 가장 가깝고 경제적으로 가장 적은 혜택을 받는 사람들이 건강과 생명이 “희생 지역”에 갇혀 가장 큰 피해를 입는다는 사실을 잘 보여주며. 이러한 이익과 피해의 역전 현상은 오늘날 자본주의 개발의 현실임.
• 이는 공유지의 회복, 집단적 권리와 공동체 복지의 인정, 부와 건강의 재분배, 사람 간, 사람과 우리가 살고 있는 지구 간의 관계의 신성함을 존중하는 수막 카와이/부엔 비비르의 패러다임과는 극명하게 대조.
• 민족의 조상적 지식과 영토에 대한 우리 자신의 소속감을 존중하는 것이 기후 변화에 대응하고 우리가 살고 싶은 사회를 건설하는 길입니다. 인민건강운동(PHM) 환경 및 건강 서클이 답하고자 하는 긴급한 질문은 ‘여기서 어떻게 하면 그곳에 도달할 수 있을까’입니다.
• PHM-캐나다는 국제 연대가 이러한 전환의 필수 요소임을 보여주며, 전력 생산의 탈탄소화뿐만 아니라 권력의 재분배를 강조하는 그린 뉴딜도 마찬가지입니다. 멘도사 수자원 수호자들이 보여준 것처럼, 단합되고 타협하지 않는 확고한 도전은 추출주의 프로젝트를 중단시킬 수 있음.
• 우리가 건강을 지키고 국내 및 국제적인 투쟁을 서로 존중하는 평등 운동으로 연결할 때, 우리는 세상을 바꿀 수 있습니다.
• PHM 추출 산업 서클에서는 아르헨티나 나시오날 델 로사리오 대학교의 사회환 경보건연구소 훈련학교와 협력하여 국제 인민 보건 대학을 추진했습니다. 라틴 아 메리카 13개국에서 온 240명의 보건 종사자(간호사, 의사, 보조 인력)가 참석한 가운데, 우리는 희생 지역의 보건 서비스에 대한 추출주의의 영향을 이해하기 위해 고안된 참여형 프로세스를 사용했습니다.
• 이 장을 마무리하는 시점에 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC) 2021 보고서가 발간되어 미래가 희망적이지 않다고 밝혔습니다(IPCC 2021). PHM과 이와 유사한 노 력은 원주민의 권리와 우리 모두의 건강, 그리고 우리가 공유하는 지구를 보호하기 위해 국가 및 글로벌 차원에서 개발 방식의 구조적 변화가 필요한 이유를 시급히 이해하도록 도와야 합니다. 시간이 부족합니다. 우리는 ‘개발’이라는 신화와 그 구성 요소인 진보, 경제 성장, 현대화에 도전하고 버려야 합니다.

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발제 일자: 2023.05.15 / 발제자: 김명선

 

요약

• 건강의 상업적 요인(Commercial determinants of health, CDoH)는 건강을 좌우하는 사회적, 경제적, 환경적 인자와 마찬가지로 건강에 영향을 미치는 상업적 이해관계를 말함. 기업이 이익을 추구하기 위해 제품 생산, 광고, 마케팅, 판매 전략 등을 통해 건강에 유해한 제품의 소비를 촉진하여, 결과적으로 만성 질환의 유병률이 증가함.
• 이 장에서는 기업의 접근 방식과 이를 저지하기 위한 정부 및 보건분야 행위자의 행동을 서술함.

 

서론

• 산업 중심의 건강 위해는 지속되고 있음.
  • 건강에 해로운 상품들(담배/담배관련 제품, 고도로 가공된/비만촉진성 식품, 그리고 알코올)의 홍보와 소비를 제한하려는 움직임이 기업의 반발 속에서 제한됨
• 이번 장에서는 1) 정부의 규제 방식을 조정하고 소비자 환경을 만드는 기업의 전략을 알아보고, 2) 정부가 규제조치에서 멀어지게 함으로써 보건정책분야 행위자가 해당 산업의 지속적인 성장을 지지하는 경제적 주장에 대응하기 어렵게 만드는 가정들을 파악함.
  • 이러한 경우는 주로 중저소득국가(Low and Middle Income Country, LMIC)에서 단기적인 경제성장과 개발이 장기적인 건강에 대한 고려보다 우선적으로 고려될 때 발생함.

 

건강의 상업적 결정 요인은 무엇이며, 왜 중요한가?

• 건강의 상업적 결정요인이란 “건강에 해로운 제품과 선택을 촉진하기 위해 민간 부문이 사용하는 전략과 접근법”을 의미함. 건강에 해로운 제품을 섭취함으로써 발생하는 비전염성 질병(non-communicable disease, NCD)의 책임을 식품산업이 아닌 개인의 선택으로 돌리려는 프레임
  • 담배 산업이 그 대표적인 예
• 그러나 모든 개인에게 모든 조건이 동등하게 유지된다는 가정은 허구임
  • 모든 개인이 음식에 대한 정보 접근성이나 가장 건강한 음식에 대한 구매력이 있는 것이 아님
• 기업들은 소비자 환경을 형성하고, 건강하지 못한 제품을 정상화하고, 매력적이게 만들고, 널리 보급하고, 합리적인 가격으로 만듦. 이는 단순히 소비를 조장하는 것을 넘어서 중독을 유도하는 제품을 만들고, 정책에 영향을 미치려 하는 의도적인 기업 행동이며, 궁극적으로 소비자 환경을 유해하게 만듦.
• 신자유주의 원칙은 건강에 해로운 상품의 생산과 소비를 통제하는 규제조치의 옹호를 어렵게 하였으며, 기업은 자율 규제를 법적 규제를 피하기 위한 전략으로 활용함.
• 건강의 상업적 요인을 둘러싼 이슈들
  • 세 가지 유행(pandemic) – 비만, 영양결핍, 기후변화- 가 상호작용하며 시너지 효과를 내고 있음. 이는 식품환경을 왜곡하고 환경 악화에 기여하는 글로벌 식품산업의 활동이 공통 동인임. 예를 들어 식품, 알콜, 담배 산업에서 사용되는 포장재는 천연자원 고갈, 온실가스 배출 등을 통해 기후 변화에 기여하고 환경에 부정적인 영향을 미침.
  • 기업들은 노동자들의 생계형 임금을 제정하려는 정책에 반대하여 노동자의 경제적 불확실성을 높임
  • 이 과정에서 다른 질병이 발생하거나 이를 악화시키는 사회적, 경제적 불평등이 심화됨

 

불건강한 상품의 건강부담(health burden)

1. 담배

• 담배 제품은 전 세계적으로 13억 명이 소비하고, 연간 800만 명이 담배로 인해 사망하고 있으며, 이러한 사망자의 90% 이상이 담배 제품의 직접 사용(흡연) 때문임.
• 현재 담배 사용자의 80%가 LMIC에 있음.
  • 고소득 국가(HIC)에서 시장이 축소된 것을 보상하기 위해 확장을 모색함에 따라 LMIC의 신흥 시장은 다국적 담배 회사들의 타겟이 됨.
• 흡연으로 인한 해악 외에도, 담배 생산은 지역 사회에 사회적, 경제적 부담을 주고 수많은 환경적 해악과 관련이 있음.
  • 담배 재배는 아동 노동력을 사용하고 회사는 재배자와 착취적인 계약을 맺음.
  • 소규모 담배 농가에서 가계 부채는 흔함

 

2. 술 (알코올)

• 전 세계적으로 알코올 및 알코올 관련 사고로 인한 사망자 300만 명 중5%가 20~39세의 젊은 층에서 발생함.
  • 이 연령대는 조기 음주, 폭음과 같은 해로운 알코올 사용을 장려하는 알코올 마케팅 캠페인의 일반적인 대상임.
  • 젊은 연령대를 사로잡기 위한 주류 산업의 전략으로 가향주류(Flavored alcoholic beverages, FAB)을 생산함.
• 담배와 마찬가지로 알코올 마케팅과 소비는 점점 LMIC 시장으로 이동하고 있음

 

3. 불건강한 음식

• 질이 나쁜 음식을 섭취할 경우 미세 영양소 결핍, 발육 장애, 비만, 그리고 다른 만성적인 상태와 같은 건강 문제와 관련이 있음.
  • 세계 모든 곳에서 영양가 있는 식단의 핵심 요소인 과일, 채소, 전곡, 견과류, 그리고 씨앗의 소비는 일일 필요 섭취량 이하로 유지됨
• LMIC에서는 1997년과 2009년 사이 청량음료 소비 양이 1인당 연평균 2%씩 증가하였고, 영유아(6-23개월) 사이에서 설탕이 든 과자와 음료의 소비도 증가 중.

 

건강에 해로운 상품을 장려하기 위한 산업 전략

• 이러한 건강 문제는 소비 패턴에 영향을 미치고 규제를 축소하려는 기업의 의도적인 노력에서 비롯됨. GHW는 마케팅, 로비, 그리고 기업의 사회적 책임이라는 세 가지 주요 전략에 초점을 맞춤.

 

1. 마케팅

• HIC 에서 광고 금지와 시장 포화도 증가에 따라 새로운 상품 홍보 방법-소셜 미디어-를 찾음.
  • 담배 회사: 소셜미디어 인플루언서가 주최하는 파티를 후원.
  • 주류 회사: FIFA같은 세계적인 스포츠 행사에 광고 + 소셜미디어 마케팅.

 

2. 로비

• 생산자들은 엄격한 규제를 피하고 정부에게 우대받기 위해 로비 전략을 사용함.
• 담배는 아시아, 아프리카, 그리고 남아메리카의 몇몇 국가들에서 확고한 현금 작물이며, 기업들은 담배를 경제발전의 수단으로 후원하는 정부의 경제부처에 직접 접근 가능함
• 주류 회사도 마찬가지로 그들의 경제적 이익을 보호하기 위해 로비를 함.
  • 일례로 주류 업계의 강력한 직접 로비의 결과로 1996년 브라질 의회는 알코올 농도가 13% 이상인 주류로 정의함으로써 맥주와 대부분의 와인에 대한 광고 통제를 효과적으로 제거함
• 식품 규제에 저항하기 위해 로비가 강화되었음.
  • 로비의 초점은 소비를 줄이는 데 효과가 입증된 가당음료(탄산)에 대한 소비세 조치, 메뉴 라벨링, 포장 전면 영양 라벨링 (front-of-pack nutrition labeling, FOPNL), 그리고 패스트푸드 음식 양의 크기를 제한하는 것임.
  • 식품 산업은 국내 법원, 무역 또는 투자 분쟁의 위협, 광범위한 로비 등의 조치에 저항해 왔음. 2009년 – 2015년 사이 미국의 주요 설탕 음료 생산업체들은 세금 또는 기타 규제 조치 도입에 맞서기 위해 1억 달러를 지출함.
  • 식품 산업은 영향력 있는 식단 지침을 형성하기 위해 막대한 로비를 진행함. Mars Incorporated는 2018-2019년 미국 의회 로비에만 200만 달러를 지출했고, 코카콜라와 펩시와 같은 탄산음료 제조업체는 2014-2015년 정부의 탄산음료 소비 감소 움직임에 저항하기 위해 2400만 달러를 지출함.

Box C3.1 : 포장 전면 영양 라벨링 (front-of-pack nutrition labeling, FOPNL) WHO는 소비자에게 정보를 제공하고 더 건강한 식단을 지원하기 위해 기호와 색상, 단어를 사용하여 제품 포장 앞면에 설명을 포함한 라벨을 사용하는 것을 권장함. 각 나라는 국가별 맥락에 따라 FOPNL에 대한 다양한 접근 방식을 채택하였으나, 세계무역기구(WTO)에서 잠재적으로 “불필요한” 무역 장벽으로 의의를 제기함. 국제식품규격위원회(Codex Alimentarius Commission, CODEX)는 식품 기준에 대한 UN 기구로서 현재 FOPNL에 대한 국제 지침을 개발하고 있음. Codex는 WTO에 의해 국제 표준 설정 기관으로 인정받고 있으므로Codex가 개발하는 지침은 국가 정책 수립 뿐만 아니라 무역 논의의 기준점 역할을 할 수 있는 잠재력을 가짐. Codex는 1) 소비자 건강을 보호하는 동시에 2) 공정한 거래 관행을 보장하는 이중적인 권한이 있음. 2)와 관련하여 Codex의 산업 감시자들은 워킹 그룹 및 Codex 회의에 참여하고Codex의 국가를 대표하는 농업 및 산업부에 로비를 통해 Codex의 포장 전면 라벨링 작업에 대한 의견을 신속하게 제공함. 대조적으로, 1)과 관련하여 공중 보건 행위자들은 Codex 논의에서 충분히 대표되지 않았음. 따라서 Codex에 균형 잡힌 대표성이 시급함. 공중보건 목표를 달성하는 데 가장 효과적이도록 FOPNL의 정의가 제정되는 것을 보장하고, 근거가 없지만 업계에서 선호되는 일일 섭취 권장량을 지원하지 않도록 해야 함.

 

3. 기업의 사회적 책임 (Corporate social responsibility, CSR)

• 기업의 사회적 책임(CSR) 이니셔티브는 표면적으로는 사회 복지에 기여하기 위해 산업계에서 자발적으로 또는 산업 전반에 걸친 의무의 일부로 취하는 조치임. 그러나 본질적으로는 회사를 긍정적으로 묘사하고 정부 규제를 유리하게 활용 (혹은 불리한 규제를 방지)하는 것을 목표로 함.
  • 말라위에서는 브리티시 아메리칸 토바코(BAT)가 CSR 의제의 일환으로 담배 재배에서의 아동노동 근절 재단(Eliminating Child Labor in Tobacco Growing Foundation, ECLT)에 230만 달러를 기부함. 이 재단은 담배 농사에서 아동 노동 문제를 해결하기 위해 학교를 짓고, 나무를 심고, 우물을 만들었음. 하지만, 비판하는 사람들은 재단에 기부된 금액이 어린이들을 담배 농사에 참여시켜 얻은 수익과 비교되지 않는다고 지적함.
  • 인도네시아의 담배회사인 Djarum의 최근 CSR 활동 분석은 CSR 활동이 대중의 인식에 영향을 미치고 정부의 호감을 얻기 위해 어떻게 활용되는지를 보여줌. Box C3.2는 Philip Morris International(PMI)이 자금을 지원하고 담배 판매에 대한 PMI의 일관된 방향을 계속 모호하게 만드는 담배 없는 세상을 위한 재단(The Foundation for a Smoke-Free World) 의 작업을 보여줌.

 

Box C3.2 : 담배 없는 세상을 위한 재단 담배 없는 세상 재단은 흡연을 종식하기 위해 만들어졌으며 필립 모리스 인터내셔널(Philip Morris International)에서 자금을 지원하고 있음. 비록 담배 소비를 줄이는 데 중점을 두고 있지만 필립 모리스는 전 세계적으로 담배 홍보를 줄이지 않았고 여전히 연간 7000억 개비 이상의 담배를 판매하고 있음. 또한 가열식 담배 제품 판매가 급증함. 재단은 이 프레임을 사용하여 스스로를 공중 보건의 파트너이자 “유해 감소(harm reduction)”이라 지칭함. 재단은 담배 재배 국가에 자원을 투입하여 정부와 강력한 관계를 구축함. 예를 들어, 재단은 말라위에서 해외 대학원 진학을 추구하는 젊은 연구원들에게 장학금을 제공함. 또한 유해 감소와 같은 지표에 대해 세계 최대 담배 회사 15곳을 평가하는 Tobacco Transformation Index™를 수립함. 또한 재단은 니코틴 전달의 주요 업체를 식별하고 각 제품 구성 및 지리적 초점을 설명하고 산출물을 정량화하기 위해 니코틴의 글로벌 동향 보고서를 작성함. 재단의 이러한 활동은 담배 회사들이 새로운 중독성 제품을 판매하면서 유해 감소를 가장하는 등 담배회사의 활동을 재구성하고 대중의 인식을 전환하는데 중점을 두는 것을 반영함.

 

• 주류 산업의 CSR 활동은 정책 결정에 영향을 미치고, 주류 규제 법안을 지연 및 상쇄하고, 브랜드를 간접적으로 마케팅하는 데 사용되는 수단으로 유사하게 나타남.
  • 업계의 “책임 있는 음주” 캠페인은 유해한 음주 관행을 정의하기 위해 모호한 언어를 사용하고 종종 문제를 행동 요인에서 발생하는 것으로 구성하고 알코올의 유해한 영향에 대해서는 거의 언급하지 않음.
• 식품 산업은 CSR 이니셔티브를 사용하여 긍정적인 대중 이미지를 구축하고 제품을 홍보함.
  • 코카콜라: USAID, 글로벌펀드, BMGF 간의 공공-민간 파트너십(PPP)인 Project Last Mile을 통해 코카콜라 차량에 그들의 제품과 의약품을 실어 아프리카 오지 마을에 전달함.
  • 펩시: 청소년을 대상으로 건강한 라이프 스타일을 장려하는 교육 프로그램을 후원. 또한 지역 사회 또는 국가에 긍정적인 영향을 미치는 새로운 아이디어를 홍보하는 개인, 기업 및 비영리 단체에 2천만 달러의 보조금을 지급하는 Pepsi Refresh Project를 진행함. 교육프로그램 후원은 궁극적으로 마케팅 전략으로 사용되었으며, Refresh 프로젝트가 프린팅된 Pepsi 음료의 구매를 장려함으로써 CSR 이니셔티브를 제품 판매와 연계함.

 

코로나19 범유행 기간의 건강하지 못한 상품 산업 활동

• COVID-19 예방 조치의 일환으로 락다운이 시행되었으며, 이는 현장 소비에 의존하는 식품 및 주류 산업에 부정적인 영향을 미침.
• 이에 대응하여 많은 기업이 “코로나 팬데믹에 맞춘” 디지털 마케팅 캠페인으로 전환함.
  • 이러한 캠페인은 기업이 새로운 광고 및 공감 메시지와 해시태그를 통해 COVID-19 대응에 참여함으로써 브랜드 충성도를 구축하고 유지하는 데 도움이 됨.
  • 예를 들어, 맥도날드는 소비자들이 집에 머물도록 장려하고 대신 소비자들이 그들의 제품에 계속 접근할 수 있도록 배달 서비스를 제공함.
  • BAT와 같은 담배 회사가 소셜 미디어 게시물에 사용할 수 있도록 소셜 인플루언서에게 브랜드 마스크를 제공하거나, BAT와 PMI가 세계 여러 국가에서 전자 담배 장치를 홍보하기 위해 정부가 제시한 “집에 머무르세요” 해시태그를 사용함.
• 대유행은 또한 정부 및 국제 기관과의 파트너십을 강화함으로써 식음료 산업이 CSR 활동의 범위를 넓힐 수 있는 기회를 제공함.
  • 펩시는 Save the Children, Red Cross와 같은 국제 단체와 40개 이상의 국가에서 식품 구호 및 건강 시스템 강화를 위한 지역 비영리 단체에 4,900만 달러를 지원함
  • 하이네켄은 아프리카, 아시아 및 라틴 아메리카의 국제 적십자 및 적신월사 연맹(IFRC)의 구호 활동을 지원하기 위해 1,500만 유로를 기부함
  • 코카콜라와 펩시콜라는 비정부기구(NGO)인 글로벌 시티즌을 통해 WHO의 COVID-19 연대 대응 기금을 지원함.
• 이러한 각각의 사례에서 알려진 기업 기부는 일반적으로 세금 절감이며, 비판하는 사람들은 이러한 CSR 활동이 저렴한 마케팅과 이익 극대화를 위해 본질적으로 COVID-19 대유행을 이용한다고 주장함.
• 팬데믹 이후 경제 재건은 건강하지 못한 상품 산업이 그들의 기득권을 방해할 수 있는 공중 보건 정책 대응에 영향을 미치려고 시도하는 “코로나 포획”의 위협으로부터 보호되어야 함.

 

건강에 해로운 상품 산업이 소비자와 정부에 미치는 영향을 촉진하는 조건

• 산업계는 자유 시장 패러다임 내에서 탈규제 및 반규제 여론을 이용하여 정책과 정치적 영향력을 행사함. 또한 자유방임주의는 글로벌 경제 시스템을 뒷받침하며, 회사 제품이 해를 끼칠 수 있는 경우에도 시장 관행을 형성하는 책임을 정부가 아닌 소비자에게 부여함.

 

1. 무역 및 투자 체제

• 건강하지 않은 상품을 생산하는 다국적 기업의 LMIC 시장 침투는 자유화된 무역 및 외국인 직접 투자(foreign direct investment, FDI) 체제에 의해 촉진됨.
  • 1994년 북미 자유 무역 협정(미국, 캐나다, 멕시코 간)은 미국의 설탕 첨가 음료 수출과 외국인 직접투자를 증가시켜 멕시코가 전 세계에서 청량 음료 소비를 가장 많이 하는 데 기여함
• 무역 협정은 정부가 취할 수 있는 공중 보건 조치의 범위를 제한하는 동시에 산업계가 규제 정책에 영향을 미칠 수 있는 새로운 기회를 창출함. 그러나 담배 “예외주의”와 최근 10년간의 담배 관련 무역 및 투자 분쟁 과정에서는 정부의 담배 제품 규제를 강화하는 것을 허용함.
  • 이러한 해석이 식품 및 알코올 제품과 관련된 무역 또는 투자 분쟁으로 확대될지는 유보
• 정부는 경제 발전 또는 성장 전략의 일환으로 국제 투자 협정을 통해 재정 인센티브 및 투자자 보호를 포함한 FDI의 유입을 촉진하기 위해 투자자들에게 인센티브를 제공함. 그러한 인센티브는 종종 LMIC에서 건강에 해로운 상품의 공급과 소비를 증가시킴.
  • 베트남은 WTO 가입 요건으로 FDI에 대한 제한을 없앰. 이를 통해 다국적 식품 회사들의 투자가 확대되었으며, 연간 총 음료 매출의7%에서 23%로 설탕이 첨가된 탄산 음료 매출이 크게 증가함.
  • 마찬가지로 페루와 볼리비아를 비교한 결과 페루가 미국/페루 자유 무역 협정을 비준한 후 청량 음료 생산량이 122% 증가한 것으로 나타남. 미국과 무역 협정을 맺지 않은 볼리비아의 변화는 미미함.
  • 잠비아는 담배 산업에 대한 인센티브를 명시적으로 금지하는 WHO 담배규제기본협약 (WHO FCTC) 서명국임에도 불구하고 부분적으로 국내 소비를 늘리기 위해 두 개의 담배 공장에 세금 인센티브와 인프라 지원을 제공함.

 

2. 규제 환경

• 규제 환경은 강력한 기업뿐만 아니라 정부-시장 관계에 대한 보편적이고 확고한 아이디어에 의해 형성됨. “시장이 결정할 것이다”와 같은 아이디어는 정부가 유해한 소비자 제품을 직접 규제하는 것을 꺼리는 것을 뒷받침함. 이러한 아이디어는 또한 산업 이익에 의해 정부 규제에 대해 발생한 도전을 합리화함.
  • BAT는 우간다와 케냐의 더 엄격한 담배 통제 조치 도입에 반대했으며, PMI는 호주의 표준화된 담배 포장에 반대함.
    * 배경설명: 호주는 2012년에 표준화된 담배 포장 법안을 시행함. 이 법안은 담배 제품 패키지의 디자인과 색상을 표준화하고, 담배회사의 상표나 로고, 판매 촉진용 구호 등을 제거하는 등의 제한 조치를 포함함. 또한 패키지의 75% 이상을 건강 경고문과 사진으로 사용하도록 규정함. 이 법안은 성공적으로 담배 사용률을 낮추는 데 기여한 것으로 평가되고 있음.
• 담배 회사들은 WTO를 통해 규제에 대한 법적 도전을 추구하도록 정부를 설득함. 다행히 이러한 사건들은 정부 규제에 찬성하는 결정을 내렸지만 종종 긴 소송 과정에서 정부에 상당한 금전적 비용을 초래함. 비용을 고려할 때, 이러한 사례는 종종 정부(업계의 주장과 행동을 관찰하는 어려움을 겪고 있는 정부와 다른 국가 모두)가 규제 채택을 지연시키거나 심지어 포기할 수 있는 규제 냉각을 초래함.
• 건강에 좋지 않은 음식의 소비를 줄이려는 정책들도 무역과 관련된 도전에 직면함.
  • 태국 정부가 제안한 “어린이들이 덜 섭취해야 한다”는 포장 전면 라벨에 대한 요구 사항과 같은 의무적인 영양 라벨링은 WTO에서 반복적으로 문제가 제기됨.
  • 사모아에서는 세계무역기구(WTO)에 가입하기 위한 국가 요건의 일환으로 칠면조 꼬리(고도로 지방이 많고 영양학적으로 좋지 않은 고기) 수입 금지가 철폐됨.
    * 배경설명: 1950년대 미국 가금류 산업에서는 애완동물 사료용으로 쓰던 칠면조 꼬리고기를 사모아에 덤핑으로 판매함. 칠면조 꼬리는 지방 73%, 단백질 27%로 영양학적으로 가치가 낮음. 사모아는 비만율을 낮추기 위해 칠면조 꼬리 수입 금지를 시행했지만, WTO 가입을 위해 금지조치를 철회하고 관세부과로 선회함. (출처)
• 주류 산업은 LMIC의 규제를 줄이기 위해 정책 변화에 영향을 미치는 데 성공함.
  • 몇몇 아프리카 국가(레소토, 말라위, 우간다, 보츠와나)에서는 주류 산업이 국가 음주 통제 정책에 영향을 미쳐 산업 규제보다는 개인의 행동 변화에 초점을 맞추었음.
  • 남아프리카 공화국의 2016년 주류 개정 법안은 모든 주류 광고를 금지하는 것을 제안했는데, 이 법안은 업계의 강력한 반대를 받았으며 아직 제정되지 않았음.
  • 보츠와나에서는 주요 주류 공급자들이 모든 주류에 30%의 부담금을 부과하는 것에 대해 이의를 제기했지만 실패했음.

 

건강의 상업적 결정 요인을 해결하기

• 보건 활동가들이 산업계에 맞서 건강 증진 환경을 조성하고 정책 수립에 있어 상업적 영향력을 줄이기 위한 조치를 시행하는 데 “성공”한 사례가 있음.

 

1. 건강한 환경 조성

• 가격 기반 인센티브를 창출하는 재정 정책은 건강에 해로운 제품의 소비를 줄이는 데 효과적임.
  • 2017년 태국의 소비세 구조 개혁에 따라 주류 세율은 알코올 함량에 비례하게 되었으며, 담배세는 20%에서 40%로 증가하여 이들 제품의 소비가 감소함.
  • 멕시코, 브라질 및 남아프리카 공화국에서는 시민단체가 정부의 설탕세 법안 통과에 대한 대중의 지지를 얻는 데 조력함.
  • 박스3은 건강한 환경을 촉진하기 위한 브라질의 ACT 건강 증진의 옹호 활동을 보여줌.

 

Box C3.3 : 브라질의 ACT 건강 증진 옹호활도 브라질의 ACT 건강 증진 단체는 원래 담배 규제 옹호 단체였음. 2014년부터 사명을 확장하고 흡연 통제 외에도 건강한 식습관, 알코올 남용 통제, 신체 활동 등 다른 만성 비전염성 질병 위험 요소를 예방하기 위해 노력하기 시작함. ACT는 담배, 식음료, 주류업체를 포함한 업계 활동을 체계적으로 모니터링함. 조직은 이러한 모니터링 활동을 옹호 및 행동주의 노력에 사용함. 예를 들어, ACT는 최근에 코카콜라와 브라질 보건부 사이의 새로운 파트너십을 공개적으로 조사했음. 이들은 또한 학교에서 탄산음료를 금지하는 법안에 대한 지지를 동원하기 위해 의회 내에 “행복천막(Happiness Tent)”를 조직했고, 법안은 통과됨. 최근에는 탄산음료 산업에 투입되는 정부 보조금을 조명함. 조사는 전국적인 언론 보도로 이어졌고, 이러한 보조금 지원을 종료하기 위한 활동을 전개중임. *ACT: Alliance for Control of Tobacco, 담배규제연맹

 

• 설탕, 소금, 트랜스 지방과 같은 건강에 좋지 않은 성분의 수를 줄이기 위한 식품 개혁 노력은 논란으로 점철되어 왔음. 개혁 노력은 자발적이고 자율적인 경향이 있어 그 효과가 의심스러움.
  • 국가 수준에서의 개혁: 식품의 염분 함량을 줄이기 위한 영국의 책임 법안(Responsibility Bill)
  • 국가 내 지방 수준의 규제: 뉴욕시 행정부는 판매처에 트랜스 불포화 지방산과 칼로리 표시에 대한 금지를 성공적으로 도입함.
• 규제가 여전히 중요한 초점이지만, 정부가 건강한 제품 생산 회사를 지원하도록 장려하는 것도 필수적임.
• 사회에 대한 경제적 및 사회적 비용이 정부가 받는 수익을 훨씬 초과한다면 현재 대부분의 국가에 존재하는 건강을 해치는 기업에 대한 인센티브, 보조금 및 기타 인프라 지원은 경제적 관점에서 용납될 수 없고 정당화될 수 없음.

 

2. 이해관계 충돌 관리하기

• 공중보건 전문가들은 업계의 이윤 추구는 제품에 영향을 미치는 규제의 설계 및 시행에 있어 어떠한 역할도 가져서는 안된다고 주장함. 그러나 산업계에서는 다양한 협의 및 공공-민간 파트너십(PPP)을 통해 영향력을 미치고 있음. 이러한 협력 관계의 계속적인 성장은 민간 파트너의 영향력을 관리하고 이해관계 충돌을 최소화하기 위해 명확한 규칙을 만드는 것을 중요하게 함.
• 건강의 상업적 결정요인을 관리하기 위한 필수 요구사항 중 하나는 산업의 행동과 정부의 조치 (특히 무조치)에 대한 모니터링 및 책임 프레임워크의 구축 및 구현임. 특히 시민사회와 국제기구가 정부-산업 관계의 투명성을 감시하고 옹호해야 함.
  • 예를 들어, 기본 협약 사무국(Framework Convention Secretariat)은 제3조의 채택된 지침을 통해 산업체의 영향력을 배제하고 결정체계를 분리하는 데 있어 정부를 지원하는 중요한 역할을 함.
• 정부는 이해관계 충돌을 관리하고 산업체에 책임을 지도록 강한 역할을 수행해야 함.
  • 정부는 준규제적인 ‘비계설정(scaffolding)’ 접근 방식을 사용하여 이해관계 충돌을 관리할 수 있음. 이 경우, 정부는 민간 섹터의 자체 규제 활동의 성과를 모니터링하고 필요한 경우 강력한 조치를 취함으로써 주도적인 역할을 수행할 수 있음.
    * 비계: 건설, 건축 등 산업현장에서 쓰이는 가설 발판이나 시설물 유지 관리를 위해 사람이나 장비, 자재 등을 올려 작업할 수 있도록 임시로 설치한 가시설물 등을 뜻함.
    * 비계설정 접근 방식: 학습자에게 적절한 인지적 도움과 안내를 제공하여 학습을 촉진시키는 전략

 

3. 가계 생계 대체 방안

• 담배와 건강에 해로운 식품 소비를 줄이는 것의 경제적 영향에 대응하고 상업적 우려를 완화하기 위해 대안적인 가계 생계를 지원하는 노력이 있었음.
  • 담배규제기본협약(FCTC)은 비준국이 가난한 담배 농부를 위한 대안 생계를 지원하도록 의무를 부여했으며, 담배에서 다른 작물로 전환한 농부들이 더 나은 성과를 내는 것으로 나타났음.
  • 그러나 계약 농업의 경우, 많은 담배 재배 가정이 담배잎 구매 회사의 빚에 빠지게 되며, 공정한 금융 대출 프로그램과 대체 공급망을 만들기 위한 강력한 정부 지원만이 이 문제를 해결할 가능성이 있음.
• 건강한 영양소가 풍부한 식품 생산을 강화하는 것과도 관련됨.
• 담배 농가들을 다른 작물로 전환하는 것과 마찬가지로, 정부는 농업 공급망에서 농부들이 건강한 식품을 재배하기 쉽고 경제적으로 매력적이게 만드는 인센티브를 제공할 수 있음.
  • 이를 위해서는 건강하지 않은 식품 제조의 원료로 사용되는 주요 식품에만 제공된다는 비판을 받은 농업 보조금 프로그램을 개혁해야 함.
• 지역 농업을 건강한 식습관과 연결시키기 위해, 집에서 기른 식품을 사용한 학교 급식 이니셔티브와 같은 프로그램을 통해 지역 시장과 농부들의 수입을 보장하는 것도 한 가지 방법임.
  • 브라질 정부는 이러한 방식을 성공적으로 구현하여, 학교 급식에서 사용되는 식품의 최소 30%가 가족농(family farmers)와 지역 농촌 기업에서 구매될 수 있도록 요구하고 있음.
• 건강한 식품 제품의 비용 장벽을 낮추는 개입은 소비자 식품교육 활동과 결합될 때 과일과 채소의 수요를 증가시킴.

 

식품/농업 공급망에 대한 개입

• 국내 소비와 수출을 위한 영양가 있는 식품을 재배하기 위해 농업 정책을 통해 농업 시스템을 강화해야 함.
• 정부는 주식 작물이외의 다양한 영양 가치가 높은 식품 생산을 유도하여 식량 관련 생물 다양성을 보호할 수 있음.
• 특히 건강한 식품을 생산하는 소기업 및 소규모 농장을 대상으로 지원해야 하며, 건강한 식품의 가용성과 접근성을 모두 개선할 수 있는 농-생태학적 접근방식이 필요함.
  • 예를 들어 지역 재래시장(farmer’s market)에 대한 지원이 있음.
  • 국가, 특히 LMIC는 영양가를 보존하고 식품 안전을 유지하고 계절성 및 수확 후 손실을 줄이기 위해 가공, 저장 및 보존 능력을 목표로 할 수 있음. 이는 상점 및 정부 기관이 현지 생산된 과일 및 채소를 일정 비율 이상 보유하거나 비축하도록 의무화하거나 장려하는 것으로 확장될 수 있음.

 

결론

• 건강의 상업적 결정요인은 소비자 환경을 형성하는데 중요한 역할을 함.
• 코로나 시기에도 로비, 마케팅, 소송 및 CSR 활동을 통해 정부 정책 및 소비자 행동에 대한 기업의 영향력이 지속됨
• 나쁜 소식: 공중보건 규제를 반대하기 위해 상품 공급자들이 조직화 되어있음
• 좋은 소식: 라벨링과 조세 정책과 같은 효과적인 조치들이 다양한 이해관계자들의 광범위한 반대에도 불구하고 정부에 의해 계속 시행되고 있고, 세계의 많은 지역에서 건강에 해로운 제품의 소비를 줄이는 데 성공함
• 활동가에게 제언: 정부, 특히 다국적 기업의 영향과 외국인 직접투자의 유혹에 경제적으로 더 취약한 LMIC의 정부에 대한 압력을 유지
• 정부에 제언: 보다 심층적인 구조적 수준에서 건강한 제품 생산 회사를 홍보하여 건강한 선택이 매력적이고 접근 가능하며 합리적인 가격을 보장하도록 노력할 것