[글로벌 헬스 와치 6판 요약 발제문] D3장: 유엔(UN), 글로벌 거버넌스, 그리고 자금지원 실패의 피해

한국민중건강운동은 2023년 3월 6일부터 7월 10일까지 [글로벌 헬스 와치 6판: 팬데믹의 그늘에서] 함께 읽기 세미나를 진행합니다. 세미나에 함께 하지 못하는 분들과도 책의 내용을 함께 나누고자 요약 발제문을 차례로 올립니다.

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발제 일자: 2023.06.26 / 발제자: 최세문

 

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• 유엔은 평화, 안전, 인권, 지속가능 발전 등을 중심으로 국제적 역할을 수행하는 기금, 프로그램, 산하기구 등의 체계를 갖추고 있지만, 회원국이 부여한 임무를 수행하기에는 재원이 놀라울 정도로 부족한 상태임
• 주요 논의 사항
  • 재원조달 불균형이 거버넌스에 미치는 영향
  • UN 기구 전반에 나타난 전달 왜곡
  • 시민사회와 공공 이익그룹의 참여

 

재원조달: 낸 대로 받는

• 2019년 유엔이 받은 총 재원은 569억 달러
  • 전 세계 인구 당 약6달러를 낸 셈
  • 전 세계의 군사비 예산 1조9170억 달러, 즉 1인당 252달러로 대비
• 유엔 재원은 불충분할 뿐만 아니라 총액은 거버넌스와 책무성을 왜곡하는 심각한 불균형 상태
• 불균형의 원인
  • 다양한 형태의 지원 방식: 정규분담금(assessed), 자발적 기여금(voluntary), 비지정 (core) 기여, 지정(non-core) 기여, 현물 기여(in-kind)
  • 소수의 회원국이 재원의 상당부분을 집중 지원: 미국, 영국, 독일이 전체 기여금의 절반을 차지
  • 인도적 지원활동에는 전체 예산의 4%만 사용
• 회원국이 내는 재원
  • 정규분담금: 의무분담금으로 유엔사무국, 세계보건기구, UNESCO, 국제노동기구 등 핵심기능을 담당하는 기구에 안정적인 재원 제공에 사용
  • 자발적 기여금: 의무 납부가 아니며 정부에 한정되어 있지 않고, 유엔의 인도적 지원 및 개발 관련 기구의 주요 업무에 지원되며, 일부 기구는 신탁 형태로 자발적 기여금을 유엔사무국이 받기도 함. 자발적 기여금은 유엔기관의 비지정사업에 사용되는 것이 아니라 지정사업에 주로 사용됨
  • 그림1에서와 같이 유엔의 총 세입 중 25%가 정규분담금, 50%이 자발적 기여금으로 지정 기여에서 조달,
  • 2010년부터 2019년까지 증가했으나, 정규분담금과 비비정 자발적 기여금은 정체되어 있음
  • 지정 자발적 기여금은 증가 추세 (그림 2)
• 지속가능발전을 위한 2030 Agenda가 도입되면서 체계적이고 통합된 지속가능한 발전 방식의 중요성이 강조되었지만, 전통적인 기부기관인 회원들의 약속은 활동으로 이어지지 않음
  • 회원국들은 “비지정 자원과 지정 자원 간의 불균형 해소의 필요성”을 강조하면서 비지정 재원 부족으로 유엔 개발 체계가 다자적 의무 이행 역량을 약화시킨다는 것을 유엔 총회 결의문에서 반복적으로 인정해 왔음
  • 2018년에는 “향후 5년 동안 비지정 재원을 최소 30% 수준으로 증액하기로 약속”한다는 재원 마련 협약에 동의했음

 

정규분담금: 가장 많이 기여하는 국가, 가장 많이 받는 국가

• 정규분담금 규모는 회원국의 일인당 총국민소득(gross national income per capita)과 몇 가지 다른 경제 지표를 고려한 복잡한 식을 통해서 결정됨
  • 2019년 유엔의 4대 기여국은 미국 22%, 중국005%, 일본 8.564%, 독일 6.090%로 합치는 UN전체 예산의 49%를 차지함
  • 유엔평화유지국(DPKO)가 총액의 절반 정도를 받으며, 유엔사무국은 그 다음임
• 소수 국가에 기여금이 집중되는 양상은 유엔의 개발 관련 기구의 재정지원에도 나타남. 전체 유엔 기구 활동의 71%에 해당되는데, 모든 기여는 자발적 기여로 기부기관에서 지정함.
• 미국, 독일, 영국과 같이 상위 3개 기여국은 전체 정부 분담금의 절반을 차지하며, 상위10개국은 약 3/4을 차지함.
• 미국은 네 가지 유형의 재원으로 기여하는데 가장 큰 손임[1]
  • 유엔 일반 예산에 최대납부율(22% 상한선)을 기여
  • 유엔평화유지국에는89%
  • 미국의 자금지배력은 기여금 중단, 탈퇴, 비하 등의 행동으로 우려
  • 납부 지연으로 현금 유동성 문제 발생
  • 의사결정에 영향 미침
• 유엔의 의사결정방식은 한 나라 한 표로, IMF나 세계은행의 가중투표(1달러 1표) 방식과 비교됨
  • 유엔에서의 의사결정이 고위직 임명, 지정기여(non-core)로의 재원 흐름, 협박 및 자가 검열, 다른 회원국에 순응과 같은 간접적인 방식으로 표출된다는 사실을 간과함
  • 스웨덴의 올라프 팔메 총리는 “모든 회원국이 동등하게 정규분담금을 내야 유엔이 모든 국가의 도구라는 사실을 더 잘 반영할 것이라며” 1985년 회원국의 정규분담금 한도를 10%로 설정하자고 제안함
• 미국의 정치적 권력과 영향력을 감소시킬 것이라는 인식하게 저항 받음
  • 2014년 미국 대사는 “유엔에서 핵심 국가 안보 이해를 보호하기 위해 유엔에서 행사하는 미국의 리더십은 미국의 재정의무를 다하는 것과 직접적으로 연관되어 있다”고 말함
  • 미국의 WHO탈퇴는 유엔의 공중보건 임무에서의 취약성을 드러냄
  • 미국이 WHO를 탈퇴할 경우, 2018-2019 예산 기준으로 민간 기관인 게이츠재단이 WHO의 최고기부기관이 됨.
• 과도한 집중과 불균형과 마찬가지로 대부분의 자원은 유엔 기관에 불균등하게 유입되는데, 유엔평화유지국과 WFP와 같은 인도지원에 쓰임. 그림3에서와 같이 보건, 교육, 성평등을 포함하는 SDGs와 관련된 유엔 기관에는 재정적 지원이 상대적으로 부족한 상태임
• 건강과 기후의 지구적 위기를 해결하기 위한 다자기금은 공공과 민간이 혼합된 대응을 선호함(B1과 B3 참조).
• 공공 자원을 낭비하는 데다가, 영리 기관을 포함시킨 혼합 재원마련은 공익에 대한 책임을 모니터링하고 유지하기 어려움
• 재단이 부족한 재원을 채움에 따라, 정부간 기존 거버넌스와 책무성 차이는 더욱 확대되며. 특정 기관의 재원 사용이 증가되면 투명성과 공공 책무성이 모호하게 됨.
• 최근에 설립된 WHO Foundatio[2]n은 미디어 기업가 테드 터너가 1998년에 설립한 미국의 비영리재단인 UN재단의 재원조달 방식을 따라한 것인데, 유엔 기관들의 새로운 비즈니스 모델이 되고 있음

 

Funding and governance: the evolution of development cooperation

• 소수 기부기관이 차지하는 높은 기여 비율뿐만 아니라 재정의 출처는 국제 거버넌스의 건강성을 악화시킴
  • 설립 이후로 개발협력과 공적개발원조(ODA)는 유엔의 중요한 재원
  • 세계2차대전 이후 유엔은 유럽의 난민 문제 해결과 미국의 마샬계획과 같은 전쟁으로 파괴된 경제 재건에 집중함
  • 동서 갈등과 냉전의 시작과 함께, 지정학적 고려는 강대국의 영향권을 강조하였고, 강대국의 경쟁은 유엔 체계에 영향을 미침.
• 1960년대, 1970년대, 1980년대의 UN 개발 시대(Development Decades) 동안, 개발 지원은 주로 국가의 국제경제 참여 능력을 강화하는 데 관련되어, 개발은 주로 경제적인 안건으로 개발 모델은 기본적으로 경제 성장과 낙수효과(신자유주의적) 경제에 기반함. (Chapter A1 및 이전 버전의 Global Health Watch 참조).
  • North/South 갈등이 협상을 지배하고, 소위 “developing개발도상” 국가들의 원하는 경제 성장률에 강조를 두었음.
  • 지배적인 변화 이론은 개발도상국의 경제를 성장시키기 위해서는 기존의 파이를 재분배하는 것은 정치적으로 실현가능하지 않으므로 경제적인 파이를 키우는 것이 필요함.
  • 경제를 성장시키고 무역을 자유화하기 위한 정책과 전략은 중립적이고 소득 혜택의 재분배는 국제 문제가 아니라 국가 문제라는 믿음도 동반됨
• 세계화가 확산되면서, 국제금융기구(IFIs)는 개발도상국에 거시경제적 자문, 정책 권고 및 대출 조건은 수입 대체를 통해 내수 시장을 위한 생산에서 수출 전문화를 통해 외부 시장을 위한 생산으로 전환하도록 요구함.
  • 이는 전적으로 외부 시장과 자원 유출에 의존하게 되고, 이에 대한 국가들의 영향력은 제한적이거나 없는 경우가 많았음
• 무역 및 투자 정책과 협정이 국내 발전 필요와 분리되어 많은 비판을 받음
  • 여성 운동, 환경 운동, 여성주의 및 비정통 경제학자들은 신자유주의적인 정책 패러다임에 대해 비판적인 시각을 제시하면서 UN을 대안적인 정책 공간으로 제시함.
  • 수원국이 공여국의 재화, 서비스 및 전문성을 구매하는 조건의 지원 왜곡과 원조의 질에 집중할 것을 강조
  • 수원국이 절약 조치를 시행하고 인권에 대한 책무성을 경시하는 것을 요구하면서 ODA가 구조 조정 프로그램(SAP)을 위한 오용되는 것도 비판.
• 냉전이 종식된 1990년대는 “획기적인” 10년으로, 핵위협을 중심으로 하는 강대국 정치가 지배하지 않는 UN회원국 간의 합의의 시대
  • 사회, 경제, 환경 등 모든 영역의 국제회의가 개최
  • 개발의 질과 비군사적 위협을 새로운 합의와 행동 계획을 통해 유엔 아젠다화
  • 사람 중심의 개발접근법

 

Box D3.1: 1990년대의 “발전 시대” ·     1992 : 유엔환경개발회의(UN Conference on Environment and Development, UNCED)[3] (지구정상회의, Earth Summit), Rio de Janeiro ·     1993: 세계인권회의(World Conference on Human Rights), Vienna ·     1994: 국제인구개발회의(International Conference on Population and Development)[4], Cairo ·     1995: 사회개발정상회의(World Summit on Social Development)[5], Copenhagen ·     1995: 제4차 세계여성회의(Fourth World Conference on Women: Equality, Development and Peace), Beijing ·     1996: 제2차 유엔인간정주회의(HABITAT II – Second United Nations Conference on Human Settlements)[6], Istanbul ·     1997: 교토의정서(Kyoto Protocol), 유엔기후변화협약(United National Framework on Climate Change)[7] ·     2001: 에이즈에 관한 유엔특별세션(UN Special Session on HIV and AIDS)[8], New York City

 

• ODA의 이익을 재평가하기 시작하면서 GDP대비7% 목표에 대한 약속을 철회하기 시작했고, UN과 OECD는 UN 개발 아젠다가 된 새천년개발목표(Millennium Development Goals, MDGs)를 설정
  • 8개 목표로 구성된 MDGs는 1990년대 개최된 회의의 도전과 합의를 담아내는데 실패
  • 경제성장에 집중할 때 소홀하게 되는 사회 분야에서는 관심을 이끌었지만, 개발도상국의 국내 정책과 프로그램을 강조하고 무역과 재정 정책을 포함하는 광점위한 아젠다에서 개발원조의 제공으로 “외부 지원 환경(external enabling environment)”을 전환하는 일방적이었음
• 2015년 밀레니엄개발목표(MDGs)가 만료되고 지속가능발전을 위한 2030 Agenda와 지속가능발전목표(SDGs)가 제정되는 과정에서 개발도상국 및 시민사회(CSO)에서 반발이 일어남
  • SDG10: 전 세계적으로 500~1,000개의 페미니스트 단체로 이루어진 Women’s Major Group(WMG)를 포함한 CSO의 지속적인 노력
  • SDG 15: 기후 위기와 UN 기후변화협약 과정에 참여한 활동가들
  • SDG 16 평화와 안보, 갈등이 발생하는 국가에 초점을 맞춘 활동가들
• 2030 Agenda는 고소득국을 포함해서 모든 유엔회원국이 국내 정책에서 이행하는 책임이 있지만, 정책의 분절화와 신자유주의 영향을 극복하지는 못함.
• MDGs에 비해 더 포괄적이고 통합된 접근 방식으로, 이행을 위한 구조적 장애를 제거하기 위한 전념과 함께, 거시경제정책의 중대 변화와 실질적인 개발 협력이 필요함

 

Post-2015 and the 2030 Agenda

• 2030 아젠다와 목표가 과거의 기여자 주도 최소 경향을 깼지만, 국제적 수준 또는 국가적 수준에서의 강력한 책무성 틀을 동반하지 못했음. 또, 시장 기반의 해결책에서 공공선(public goods)과 인권을 구분하거나 이행에 필요한 장기적인 양질의 재원을 이끌어내는데 실패했음.

 

Box D3.2: 모순적인 SDGs(=Agenda 2030) ·     MDGs와 달리 모든 국가에 보편적으로 적용되며, 자국내 목표 이행 및 국경을 넘어 국제적 책임에도 영향을 미침 ·     국내 및 국제적 불평등을 감소시키고 환경에서의 지속가능성을 높이기 위한 목표로 구성되어 있으나, Global Health Watch 5의 A1장에서 모순적이라고 지적한 바 있음 ·     첫번째 이유: 2030년까지 극심한 빈곤(extreme poverty)을 퇴치하겠다는 도전적이지 못함 ·     두번째 이유: 하위40%의 소득 증대에 집중하고 있지만, 상위 10%, 1%, 0.1%의 소득 감소에 대한 언급이 없음. 또, 국가간 불평등을 해결하겠다는 목표 부재. ·     세번째 이유: SDGs는 생태계를 파괴하고 극심한 불평등을 야기하는 경제패러다임이 야기시키는 권력 불균형을 해결하지 못함. 지금과 같은 경제성장과 소비에 집중하는 사업모형은 모순에 있음. 다만, 건강, 교육, 정부 투자는 환경 목표와 상충하지 않음.

 

• SDGs가 윈윈 투자 기회로 알려지고, 기업 및 투자 영역에서 목표 달성의 챔피언으로 자리를 잡는 등, SDGs는 지속가능발전을 위한 국제 파트너십 강화와 이행 강화로 다양한 이니셔티브와 파트너십에서 재해석되고 있음
• 강력한 책무성이 부족하고 진행상황을 측정하기 위한 지표가 부족해서 재원의 양(the quantity of funding)이 참여 촉진을 위한 파트너십과 함께 중요한 진행과정 측정지표가 되고 있음.
• SDGs 달성의 주요 형식으로 강조된 파트너십 나열은 SDGs 이행의 주요 수단으로 여겨졌는데, 유엔 체계에 영향을 미치게 되면서, 최근에는 부유한 개인들에게 재원조달 이니셔티브가 많아짐
• 필수요건 또는 관련된 원칙, 지침, 책무성 메커니즘이 비정부(non-government) 기여자들과의 관계에서는 수반되지 않으면서, 예비 보고 및 필수요건에서 엄격함이 부족해져 비지정기여에서의 위험한 전환을 촉진시키고, 투명하고 민주적인 다자주의를 약화시킴.
• 현재 비정부기구와의 협력을 위한 조건과 책무성을 설정하는 회원국 주도 과정의 예는, 세계보건기구를 위한 비정부 기관과의 협력틀(Framework for Engagement with Non-State Actors, FENSA)이 유일하나, 민간기업을 다른 비정부 주체들과 동등하게 대우해서 본질적으로 다른 성격과 역할을 제대로 인식하지 못했다는 비판을 받고 있음 (Global Health Watch 5, D1)
• 기업부분과의 협력의 주요 접근방식은 자발적 기반으로, 지침과 원칙, 자문위원회 등을 통해서 관리되나 독립적인 감독과 책무성이 부족함
  • 2017년 유엔의 Joint Inspection Unit(JIU)은 2030 Agenda에서 유엔체계의 윤리와 투명성에 대한 메커니즘과 정책, 민간 부문 협력을 분석하면서 개인의 이해상충에 대해서는 충분히 다루지만, 유엔 산하 기관 간에 존재하는 기관들의 이해상충은 충분히 다루지 않고 있다고 지적함. 또, 사전조사 절차에 주의해야 하고 시급한 조치가 필요하다고 언급.
  • 반면, WHO FENSA는 기관 수준과 개인 수준 모두의 이해상충 관리에 관해 구체적이지만 여전히 불충분한 규정을 갖고 있음

 

Corporate and business intermediaries, access, and influence

• 유엔체계에서 기업은 직접적인 재정 지원부터 고위급 패널에서의 (과잉)대표성, 세계경제포럼과 같은 플랫폼에서의 네트워킹 등의 형태로 영향을 미침
• 멤버십 규정, 유엔리더십이나 회원국에게 부여되는 책무성 요건 등 다양한 형태로 기업의 영향력이 구조화되고 있음
• 비즈니스와 기업 부문의 중요성을 국제 의사결정에 정당화하고 유엔의 가치에 비즈니스를 가깝게 하는 등 유엔 내에 기업의 가치를 주입하는 위험성이 있음
• 이런 현상이 다중이해관계자주의(multistakeholderism) 경향에 대한 주의와 옹호는 특정 기관에 한정되어왔으나, 기후위기, COVID-19, Agenda 2030 관련해서 그 패턴이 투명하게 드러나고 있는데, 기업이 유엔에 미치는 영향에 대한 주의가 부족

 

Global Compact[9]

• 1999년 유엔사무총장 이니셔티브로 시작되어, 회원국의 지원을 받아 기업의 참여를 위한 주요 채널
  • 회원국들이 2년마다 채택하는 유엔총회파트너십 결의문을 통해 인정받고 있음
  • 12,765개의 기업이 참여하고 있으며, 중소기업부터 민간재단, 다국적 기업에 이르기까지 다양함
  • 지역, 국가, 지역사회 수준에서 다양한 현지 네트워크를 통해서 영향력을 행사
• 최근에는 유엔 개발 체계 내에서 프로그램 국가 수준의 주요 파트너로서 유엔기구 및 프로그램 국가 정부에 대해 특권을 갖게 되었음
• 사명: “우리가 원하는 세계를 만들기 위해서 지속가능한 기업과 이해관계자들이 국제 운동에 참여”
• 10대 원칙: 회원 기업 및 기관이 인권, 노동, 환경, 반부패 등의 분야에서 사업을 조정하도록 권고하고 있으나 책임이 없거나 제한적임
• 현 유엔사무총장인 안토니오 구테레스는 콤팩트의 주요 역할을 “2030 Agenda와 기후변화에 관한 파리협정의 이행에 국제적 기업들이 기여를 확대할 때”라고 재확인.
• 주요 재원: 회원국으로부터 기여 및 민간 부문의 회비, 회원국과 기업으로부터의 직원 파견 형태, 2006년에 설립된 미국의 글로벌 콤팩트 재단에서도 일부 지원
• 재정, 인력, 사업, 보고 등에서 유엔과 민간기업의 혼재로 영향력을 평가하고 책무성을 모니터링하기 어려워지고 있음.
  • 2010년 UN JIU 보고서에 따르면, 글로벌 콤팩트 이사회에서 정부 대표가 없다는 점을 지적하면서, 유엔과 같은 정부간 기구에서는 이례적인 일이라고 지적함. 또, 총회파트너십결의안(General Assembly Partnership resolutions)이 거버넌스 격차를 좁히지 못하며, 책임있는 기업 시민정신을 촉진하기 위한 글로벌 콤팩트의 자체 설정 목표와 정책 과정에서 기업 주도의 옹호활동을 다루지 못했다고 지적
• 2017년 JIU 보고서에서도 이러한 우려를 재확인하고 다음을 권고함
  • 거버넌스 구조에서 회원국의 역할 강화
  • 글로벌 콤팩트 사무국과 글로벌 콤팩트 재단 간의 관계 정의 업데이트, 투명성을 강조하여 재단의 자금 조달 활동 명확화
  • 글로벌 콤팩트 본부와 글로벌 콤팩트 지역 네트워크 간의 관계 정의 명확화

 

World Economic Forum

• 자칭: the International Organization for Public–Private Cooperation”
• “The Forum engages the foremost political, business, cultural and other leaders of society to shape global, regional and industry agendas”
• 유엔기구는 아니지만, 상호양해각서(MOU)를 통해서 영향력을 행사하며, 공공 및 민간 부문, 국제기구, 학계 등 다양한 종류의 기관들이 섞여서 균형을 맞춤
• 새로운 형태의 전략적 파트너십: MOU에는 유엔사무총장이 WEF 회의에서 기조연설을 하고, 유엔 산하 기구의 고위 관료도 WEF가 주최하는 지역 회의에 초대되며, 유엔 국가사무소 대표는 WEF의 국가 포럼 허브와 협력할 수 있는 방안을 모색하는 것이 포함됨.
• 다국적 기업들이 유엔 내에서 독점적인 위치를 가질 수 있는 가능성을 시사
• 시민사회의 “WEF와 UN 파트너십 협정서”에 깊은 우려
  • 유엔의 신뢰 저하
  • 다국적 기업에 유엔체계로의 우선적 접근 제공
  • 기업화는 장기적으로 심각한 위협을 가하고, 북반구와 남반구에서 공공 지원을 감소시킬으로 예상
• 2021년 9월에 개최되는 UN 푸드시스템정상회의(UN Food Systems Summit)[10]에서 유엔사무총장이 아프리카녹색혁명연맹(Alliance for a Green Revolution in Africa, AGRA) 회장을 2021년 특사로 임명하면서 UN-WFR 파트너십 성장에 대한 우려는 커졌음.
• AGRA는 게이츠재단과 록펠러재단의 지원으로 2006년에 설립되었으며, 씨앗, 비료 등의 기술을 금융지원하고 시장을 구축하는 등 아프리카 대륙의 농산물 생산 증대를 위해 설립되었음. 10억 달러를 지원 받았으나 식량부족을 감소시키거나 농가의 빈곤을 퇴치하는데 실패함.
• PHM을 포함한 전 세계의 시민사회는 “Global People’s Summit”을 조직해서 기술 중재나 상업화에 기반하기 보다는 농생태학적 접근방식을 옹호

 

State of play at UN – partnerships

• WEF의 파트너와 같이 UN이 기업과 협력관계를 강화하기로 한 결정은 회원국과 기존 기부자와 같은 비지정 지원의 감소로 이어짐
  • 비지정기여에서 지정기여로, 특정 주체나 프로젝트로의 강력한 지정기여 방식으로 전환됨
  • 비국가 펀딩(non-state funding) 기관에 참여 기회를 주고, 전문성과 사업 모델을 위한 자원을 민간 부문의 역할을 촉진하게 함
• UN Women의 경우, 총 모금액의 5%가 민간 기업과 재단, UN Women 국가위원회를 통한 개인기부에서 지원되었으며, 그 비중이 증가
  • BHP Billiton Foundation은 기여금 상위 20위에 올랐는데, 2015년 브라질에서의 광산에서 19명이 사망하고 수백명이 집을 잃은 사고를 일으킨 광산회사의 공동 소유기관이었음.
• UNESCO가 제작한 민간 기업 유치 안내책자에는 “유엔 기관과의 관계를 통한 이미지 전환(image transfer), UNESCO의 다양하고 광범위한 민간 네트워크 접근, 중립적인 다중이해관계자 중개기관으로서 UNESCO의 역할에서 얻을 수 있는 무명의 혜택” 등 UNESCO와 협력 시 제공되는 다양한 인센티브를 열거
  • 유엔의 명성을 위한 “이미지 전환(image transfer)”은 무엇인가? Shell-BP, 코라콜라, 마이크로소프트, BHP Billiton과 같은 논란 많은 기업과의 협력이 유엔의 중립적 중개자 이미지에 부정적으로 미칠 위험은 없는가?
• 유엔식량농업기구(UN FAO)는 FAO의 본래 미션과 다른 이해를 갖고 있는 비정부기관과의 파트너십 프로젝트가 중립성 이미지를 손상시켜 기관의 신뢰를 저하시키고 부적절한 영향을 초래하고 있다고 언급
• 비정부 기여기관에 대한 의존도는 분절화, 경쟁, 주체간 중복, 유엔 프로그램 우선순위 경시, 높은 거래 비용 등 지정기여(earmarked funding)에 관련된 문제를 악화시키며, SDGs 달성을 위한 유엔 체계 전반의 일관된 재배열을 위한 진전에 장애가 됨
• 이런 위험에도 불구하고 많은 유엔 기금, 프로그램, 산하기관은 기관 운영 활동을 위해 민간으로부터의 기여금을 증가시킬 계획임. 민간부문 및 부유층 개인으로부터 기부를 이끌어내기 위한 인력과 자원을 더 많이 사용하고 있음 (Box D3.3)
  • 정부의 비지정기여금 유지 및 신흥 경제국에서 정부 기여금 증대
  • Multi-donor trust funds에서의 자원 풀링(resource pooling)과 같은 비지정 같은(core-like) 재원 방법 탐색
  • 민간부문, 시민사회, 자선 재단 등의 기여금 확대
  • 국제다중이해관계자 파트너십 참여

 

Box D3.3: 개인 기부에 대한 호소 세계식량계획(WFP) ·     2020-2025 비정부기구와의 파트너십 및 협력 전략(Strategy for Partnership and Engagement with Non-governmental Entities, 2020-2025) 보고서는 개인 기부, 브랜드 강화, 시장분석을 담고 있음 ·     국제모급 시장에서 개인 기부는 비정부기구의 최대 기부 재원이 되고 있으며 증가하고 있음. 5년 내에 WFP 예산에서 상당 수준의 유연한 소득원을 확보할 수 있는 자체재정(self-financing) 모델을 수립하는 것이 목적임. 전체적인 개인 기부 시장은 한정적이지만, 생각보다 크고 지속적으로 성장하고 있음. (Executive Board of the World Food Programme 2019) ·     회원국부터 개인까지 책무성의 왜곡을 간과하고 있으며, 각국 정부들과 함께 할 수 있고 해야 하는 유엔기구로서 중요하고 특별한 역할을 경시할 수 있음 유엔아동기금(UNICEF) ·     지지자참여전략(Supporter Engagement Strategy)을 통해서 기부해지율(donor attrition)을 감소시키고 후원확보율(donor acquisition)을 높이는 지지자관계를 향상시키고자 노력. ·     2018년 국가위원회가 66.1백만 달러, 국가사무소가 0.8백만 달러를 비지정기여(core-funding)로 사용 ·     주로 익명으로 기부되는 개인기부는 주로 비지정기여(core-funding)로 사용되며, 보고가 거의 필요하지 않다는 장점이 있음. 유엔난민고등판무관실(UNHCR) ·     최근 민간부문 모금을 성공적으로 개발하고 투자 ·     난민과 국내실향민(Internally Displaced Persons, IDPs)도 어린이처럼 기부를 끌어내는데 매력적임 ·     UNHCR의 주요 재원이 되었으며 앞으로도 증가할 것으로 예상. 2017년 2억7600만 달러 동원해서 2014년 대비 모금액 두 배 증가

 

불평등한 참가자들 – 인권과 기업

• 유엔 기금, 프로그램 및 산하기관이 민간부문과 협력할 시 기관 실사 절차를 준수하더라도, 유엔 기업과 인권에 관한 이행원칙(UN Guiding Principles on Business and Human Rights, UNGPs)[11]과 같이 유엔인권위원회(UN Human Rights Council, UNHRC) 회원국 결정문에 명시한 책무성을 위한 조치가 부족함
  • 2011년 UNHRC에서 채택된 UNGPs는 인권을 보호할 정부 의무, 인권을 존중해야 하는 기업 책임, 구제에 대한 접근성의 세 축으로 구성됨.
  • “인권에 관한 다국적 기업과 기타 기업에 관한 정부간 개방형 실무그룹(open-ended intergovernmental working group)을 설립하고 국제인권법에서 다국적 기업 및 기타 기업의 활동을 규제할 수 있는 국제적으로 법적 구속력이 있는 도구를 개발하고자”
• Treaty Alliance는 인권을 침해하고 환경을 파괴하는 기업의 활동을 규제하고 기업의 부정행위를 회피하는 것을 끝내기 위한 유엔 조약 캠페인하고 있음
  • Global North 국가들이 절차 및 예산 이유를 제기하며 방해
  • “유엔 규범의 정치적 논란 시대로의 회귀 논쟁”을 불러일으킨다며 기업 이익단체(Business at OECD, Foreign Trade Association, International Chamber of Commerce, 그리고 Global Voice of Business)에서 강력히 반대
• 규제 받지 않는 경제성장의 촉진과 인권 증진의 긴장관계는 유엔인권이사회에서 지명한 독립전문가(independent expert)와 특별보고관(special rapporteur)의 연례 보고서와 합동 보고서에 나타남. 보고서의 권고사항은 광산회사의 원주민 인권 존중부터 투자자-국가분쟁해결제도(investor-state dispute systems, ISDS)[12] 삭제를 요청까지 포함함

Box D3.4: 규제 받지 않는 경제성장 문제를 다룬 유엔인권보고서 목록 ·     Olivier De Schutter (Special Rapporteur on Extreme Poverty). 2020. “Looking Back to Look Ahead: A Rights-Based Approach to Social Protection in the Post-COVID-19 Economic Recovery.” September 2020. (https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Poverty/covid19.pdf) ·     Philip Alston. 2019. “The Parlous State of Poverty Eradication, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights.” (A/HRC/44/40), July 2020. ·     Philip Alston. 2019. “The Digital Welfare State, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights.” (A/74/48037), October 2019. ·     David Kaye. 2017. “Special Rapporteur on the Right to Freedom of Opinion and Expression.” (A/72/350). ·     Victoria Tauli-Corpuz. 2014. “Report of the Special Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples.” (A/HRC/27/52), August 2014. ·     Victoria Tauli-Corpuz. 2016. “The Impact of International Investment and Free Trade on the Human Rights of Indigenous Peoples.” (A/HRC/33/42), August 2016. ·     Juan Pablo Bohoslavsky. 2018. “Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments of Economic Reform on the Full Enjoyment of Human Rights Particularly Economic, Social and Cultural Rights.” (A/HRC/40/57), December 2018.

 

• 유엔 특별 절차 임무수행인(mandate holder)과 기타 인권 전문가들은 이러한 협정이 국가가 국제 인권 의무를 준수하고 SDGs를 달성하기 위해 요구하는 규제 공간에서 일어날 수 있는 위험을 반복해서 강조함
• 7명의 인권 전문가는 2019년 유엔사무총장에 보낸 서한에서 국제투자협정(international investment agreements, IIAs)과 ISDS 메커니즘에 대해 우려를 표명했으며, 국제 인권 및 법치주의와 양립할 수 없다고 지적함.
  • ISDS의 비대칭성은 투자자의 인권의무가 부족, ISDS 소송에 드는 과도한 비용, 높은 수준의 조정결정금은 국가의 재정적 여유를 제한하고 경제활동을 규제하며, 경제적, 사회적, 문화적 환경적 권리의 실현 능력을 약화시킴
  • ISDS개혁은 체계적인 구조적 변화를 이끌 수 있는 기회로, 투자자와 국가 간의 권력 불균형을 해결하기 어려움
  • 근본적이고 체계적인 변화, 더 공정하고 투명한 다자체계를 진보해야
• 특별보고관인 필립 알스톤(Philip Alston)[13]은 SDGs를 달성하기 위해 기업 부문에 의존하는 것의 허무함과 이 활동이 인권에 미치는 영향을 설명
  • 국제사회는 민간부문 재원에 더 의존하게 되었음
  • 유엔 사무총장은 기업들에게 “지구적 목표를 달성하기 위해서 더 멀고 빠르게 나아가야 한다. 건강한 지구에 평화, 안정, 번영을 가져오려면 기업의 리더십이 큰 차이를 만들 수 있다”고 강조
  • 기업들이 열광적으로 노력하지만, 여성의 노동 참여와 같은 표면적인 것에 그치고 있음
• 알스톤은 공공재원을 절약하고 민간 자본을 더 잘 이용하는 것이 중심 전략이라며, 이 전략의 결점을 다음과 같이 지적함
  • 첫째, 취약계층을 포용할 경우 이익창출이 가능한지, 다양한 형태의 민영화가 SDGs달성 가능한지 중요한 질문을 제기
  • 둘째, SDGs 프로젝트를 주로 인프라 구축에 집중하고, 초점을 맞춘 기업으로 재구성하고, 사람들을 임파워먼트하기(empowerment) 보다는 비즈니스 가능한 환경을 우선시함
  • 셋째, 정부의 역할이 경시되고 민간 투자를 보장
  • 넷째, 파괴적인 재정 정책, 체계적인 조세 회피 전략, 빈곤과 불평등을 고착화시키는 불법 자금 유출은 그대로 두고 있고, 국내 세수를 동원하기 위한 조치가 너무 적음
  • 다섯째, “최빈곤층 및 취약계층과의 연대”를 촉진하는 “재활성화된 국제 파트너십”이, 문제가 있는 “공공-민간 파트너십”에 집중되면서 잊혀짐
• 최근에 학계, 일부 회원국은 영리부문과의 규제되지 않는 유엔의 파트너십이 기관의 목적과 의무를 왜곡한다고 Lancet에서 지적함
  • 국제보건에서 파트너십 모델로의 전환과 자발적 기여는 기부자들이 더욱 면밀하게 통제하고 모든 단계에서 모니터링하는 방식으로 재정을 지원하고 지원을 전달 가능하게 함
  • 전통적인 정부 중심의 대표성과 의사결정과는 다르며, 다자협력을 통해 광범위한 체계적 목표를 추구할 수 없게 되었음
  • 시간이 흐를수록 WHO의 우선순위는 재원에 따라 조율될 수 없었으며, 2014-2015 예산 중 자발적 기금의 93%는 지정기여
  • 상위 기여기관에 영향력이 집중되어, 재정적 기여와 WHO의 우선순위는 직접적인 관계가 존재함
• 마가렛 첸, WHO전 사무총장은 2013년 6월 제8차 세계건강증진회의 연설에서 “WHO의 관점에서 보건정책이 만들어질 때에는 상업적 또는 기득권으로부터 보호받아야 한다”며 강조하며 공익 보호 장치의 중요성을 재확인함.

 

재원마련을 위한 새로운 국가간 합의의 필요성

• 재원조달과 거버넌스의 연관성을 깰 수 있는 새로운 국가간 합의 있어야 건강한 지구적 거버넌스가 만들어질 수 있음
• 인권, 지속가능한 생계수단(livelihoods), 살 수 있는(livable) 지구를 위해 시민사회계가 규제 받지 않는 기업의 관행과 불충분한 책무성, 정부의 다자 원조 정책, 국제기구의 이행/ /묵인/실패 등에 대해 수십 년 동안 경고해 왔으나
• 환경ž사회ž투명 경영(Environmental, Social and Governance, 환경 보호와 사회적 기여도를 고려하고 법과 윤리를 준수하며 지배 구조를 개선하고자 하는 경영 철학) 원칙과 같이 책임 있는 투자를 위해 필요한 조치들은 자발적으로 참여하는데 그침
• UN인권 기구(UN human rights machinery)와 같은 모니터링 및 책임 메커니즘은 방치되고 있거나 이 장에서 언급된 왜곡으로 고생하고 있음
• 양적으로든 질적으로든 불충분한 재정으로 민주적 거버넌스가 악화되고 있음.
• 이를 위한 반대전략이 개발되어야 함.

 

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[1] 미국 대외관계협의회(Council on Foreign Relations, CFR)에서 바이든 정부에서의 유엔 기여금 관련 변화에 관련된 기사 링크. CFR에서 두 달에 한 번 Foreign Affairs 발간함

[2] WHO Foundation 홈페이지의 기부 팝업 창에서 일시 후원 또는 월간 후원을 원화로 받고 있음. 2021년 연례보고서에 따르면, 1,085만 달러를 모금하였으며, 이중 49.6%가 비지정기여금으로 걷혔으며, 이 중 210만 달러는 Go Give One 백신 형평성 캠페인을 지원하기 위한 소셜미디어와 광고 물품 후원이었음. 같은 해에 모두 지출되었는데, 마케팅 8.1%, 인건비 12.2%, 행정운영비(other operational costs)로 78.5%가 쓰였음. 2021년에 처음으로 재단이 full operation되었음

[3] 개최지의 이름을 따서 리우 정상회의라고도 함. 1980년대 후반의 냉전체제가 와해되면서 새롭게 형성되는 국제질서의 중요한 현안으로 등장하고 있는 지구환경문제에 대한 범세계적 차원의 행동계획을 채택할 목적으로 개최됨. 178개 국가가 참석하였으며, 그 중 118개국에서 국가원수 또는 정부수반이 참석함. 회의를 준비하기 위한 회의(Prepcom: Preparatory Committee)는 1990년 3월 열린 조직회의 이후, 4차례에 걸쳐 개최됨. 리우회의에는 정부대표의 대거 참석과 병행하여, 국제환경기술박람회, 세계도시회의, 국제언론가 대회, 국회의원대회 및 각종 비정부간 기구가 주관하는 행사들이 개최되어, 지구환경보호를 위한 다각적인 전략을 협의함. 전 세계 대표들은 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 개발(ESSD, Environmentally Sound and Sustainable Development)’의 달성을 위한 기본 원칙이 되는 ‘리우선언(Rio Declaration)’과 리우선언의 이행을 위해 21세기의 세부적 행동 강령을 담은 ‘의제 21(Agenda 21)’을 채택함. 리우선언 및 의제 21의 이행을 주기적으로 점검 및 평가하고, 효과적인 지구 환경 보전에 대한 전략 수립을 위하여 ‘유엔지속가능발전위원회(UNCSD, UN Commission on Sustainable Development)’를 설치하기로 합의함. (출처: 외교부 통상용어 사전 및 두산백과)

[4] UN 주재로 이집트 카이로에서 열렸던 국제 회의로, 각국의 정부대표와 UN 대표단, NGO 대표단, 언론인 등 20,000명이 넘는 규모의 관계자들이 참석하여 1994년 9월 5일부터 9월 13일까지 개최되었다. 회담에서 주요하게 다뤄진 주제는 이민과 거주 이전, 영아 사망률, 피임과 가족계획, 여성교육, 위험한 낙태 행위로부터의 여성 보호 등이 있다. 회담의 최종 결과로 인구행동계획이 발표되었으며, 유엔인구기금(UNFPA)의 향후 활동의 토대가 되었다. 보편적 교육, 영아 및 5세 미만 어린이 사망률 감소, 모성사망률 감소, 가족계획을 포함한 모자보건과 성재생산건강 확립 및 강화의 토대가 되었다. 회의 참석 한국 보고서 전문 링크

[5] 코펜하겐 회의는 3월6～10일 각국 정부 관료들의 고위급회의에 이어 11～12일 이틀 동안 정상회의를 거쳐 선언문과 실천계획안을 채택한다. 이번 회의는 유엔 창설 50주년에 맞추어 ‘유엔의 새로운 탄생’을 겨냥한 것으로, 오는 9월 북경에서 열리는 제4차 세계여성회의와 더불어 유엔이 주최하는 95년의 2대 세계 회의이다. 빈곤 퇴치와 고용 확대, 외채, 사회통합 증진 등 사회 복지와 삶의 질 향상이라는 이번 코펜하겐 회의의 주제는 새삼스러운 것이 아니다. 유엔 총회가 열릴 때마다 거론되어 왔으나 정작 실천되지 않던 사안들이다. 세계 정상들을 모아 실질적인 돌파구를 찾아보자는 것이 이번 회의의 근본 취지인 셈이다. 한 사회학자는 “우리의 복지 상황이 워낙 열악한 탓에 보건복지부도 이번 회의를 적극 홍보하지 못하는 것 같다. 사회단체들이 다양한 ‘상품’을 만들어 내지 못한 것도 코펜하겐 회의를 앞두고 분위기가 가라앉아 있는 이유 가운데 하나다”라고 지적 (출처 : 시사저널(http://www.sisajournal.com)

[6] ‘96.6.3-14간 개발도상국의 도시 저소득층 주거문제 악화 방지 및 지속적인 도시 발전을 위해 터어키 이스탄불에서 개최되는 제2차 유엔 인간정주회의(HABITAT II) 논의하는 회의. 당시 건설교통부 참가 보고서 전문 링크

[7] 법제처가 제공하는 원문본 및 번역본 링크

[8] ‘에이즈에 대한 선언문(Declaration on HIV/AIDS)’이 채택되어, HIV감염인의 에이즈치료제에 대한 접근권 보장을 위한 국제협력 체계를 구축됨. ‘에이즈·말라리아·결핵 퇴치를 위한 국제기금(글로벌펀드)’ 설립을 코피 아난 유엔사무총장이 제안하여, 2002년에 G8(서방선진 7개국과 러시아)의 합의로 유엔 산하 기구로 설치함.

[9] 현재 280개 시업, 시민사회, 학계등이 참여하는 유엔글로벌콤펙트(http://unglobalcompact.kr) 한국협회 홈페이지에 따르면 “유엔글로벌콤팩트는 기업의 사회적 책임 이행을 위한 프레임워크를 제공하고, 기업이 지속가능성 전략을 약속하고 이를 정의, 이행, 측정, 소통할 수 있도록 가이드를 제시합니다. 세계 최대 기업 지속 가능성 이니셔티브의 일원이 되기 위해서는 다음과 같은 내용을 자발적으로 서약해야 합니다.” 가입의사를 표명한 Commitment Letter를 포함해서 가입 서류를 대표자 서명 후 업로드해서 신청되며, 약 1~2주가 걸리는 가입 승인이 완료되면, 연회비 제출해야 함. 영리 또는 비영리에 따라 연회비 책정기준이 다름. 유엔글로벌콤팩트 10대 원칙에 대한 이행 노력을 매년 보고해야 함. 반기문 유엔사무총장이 명예회장. .

[10] 농림축산부 참가 보고서 https://www.mafra.go.kr/bbs/mafra/68/250780/download.do

[11] 지난 2011년, 유엔은 기업과 인권 문제 해결을 위해, 존 러기 하버드대 교수를 특별 대표로 임명하여 6년간 정부, 기업, 시민사회 등 전 세계 이해관계자들과의 광범위한 논의 및 조사 작업을 통해 본 지침을 마련했다. 본 지침은 ‘기업 인권 침해를 보호해야 할 국가의 의무; 인권을 존중해야 할 기업의 책임; 사법적/비사법적 구제책 마련(보호, 존중, 구제)’의 세 가지 축으로 구성되어 있으며, 유엔 인권이사회는 지침 실행을 위한 워킹그룹을 임명하고, 동향 논의 및 이해관계자의 대화와 협력을 증진하기 위한 연례 포럼을 제네바에서 10년째 진행해오고 있다. (출처: 이은경. ‘기업과 인권 이행 지침’ 10주년, 지속가능한 기업과 미래의 열쇠는 사람. 프레시안 2021년 5월 13일)

[12] 투자자-국가간 분쟁해결제도(Investor-State Dispute Settlement: ISD)란 외국에 투자한 기업

이 투자유치국의 불법･부당한 조치 등에 의하여 피해를 입었을 때, 투자유치국의 국내법원에 의한 구제가 아닌 제3자에 의한 중재 또는 분쟁해결을 구하는 제도 (출처: 정민정. 투자자-국가간 분쟁해결제도.

[13] 호주 출신의 국제법학자. NYU 법대 교수. 법외, 즉결, 임의처형(extrajudicial, summary or arbitrary executions)에 대한 특별보고관(2004-2010) 및 빈곤과 인권 특별보고관(2014-2020)으로 활동